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碳税和碳交易的应用现状分析

北极星电力网技术频道    作者:佚名   2012/5/28 11:34:43   

 关键词:  碳交易

摘 要:实行节能减排有行政手段、财税手段和市场机制等措施。碳税作为财税手段、碳交易作为市 场手段可以发挥各自的作用。追踪碳税和碳交易的应用现状,结合我国国情,提出了重视节能减排政 策的系统效果研究、加强碳税和碳交易市场的基础性工作以及进行碳税和碳交易的比较研究的相关建议。 关键词:碳减排;碳税;碳交易

0 引言

全球气候变化已经成为人类 21 世纪面临的重大 挑战,减少温室气体排放已成为当今国际社会普遍 关注的环境和社会问题。碳税和碳贸易作为减少温 室气体排放的 2 种手段备受关注。近年来,我国陆 续开展了碳税的研究工作,加入了国际碳市场贸易 体系,成立了北京、上海、天津环境交易所,节能 减排和温室气体减排工作取得了长足进步。但也存 在不少问题和争议,需要我们立足国情,着眼长远, 遵循国际惯例,创新工作思维,更好地为低碳经济、社会发展服务。

1 碳税和碳交易应用现状

1.1 碳税仅应用于发达国家

在环境资源政策体系中,发挥税收杠杆作用是一种较好的、属于经济手段重要组成部分的调节工 具。碳税是环境税的一种,作为 20 世纪 90 年代从 北欧兴起的一项新税种,被众多经济学家认为能实 现双重红利—提高环境质量的绿色红利与改善经 济效率的蓝色红利。

欧洲是世界上引入碳税最早、应用国家数量最多的地区,目前已有 15 个国家实施了碳税[2]。其中, 芬兰早在 1990 年便实施碳税,是世界上第一个征收 碳税的国家;挪威和瑞典于 1991 年开始对煤炭、石 油及天然气征收碳税;丹麦于 1992 年对家用能源产 品征收碳税,1993 年扩展到商业领域;荷兰于 1992 年开始征收能源环境税;英国于 2001 年开始对商业 和工业能源消费征收气候变化税;美国科罗拉多州的博尔德市已开始对电力生产征收碳税,旧金山海 湾地区对工业企业开始征收碳税;澳大利亚计划自2012 年 7 月 1 日起开始征收固定价格的碳排放税, 澳大利亚将在 2015—2016 年向碳排放交易机制过 渡。2011 年 4 月 13 日,欧盟委员会宣布将对现行的 能源税收法令进行修改,并公布了新的规定草案, 计划未来对机动车和取暖用燃料征收针对 CO2 排放 和能效的税款,而欧盟于 2012 年 1 月 1 日开始起征 航空碳税。

1.1.1 碳税征收采取逐步推进的原则

从目前已经征收碳税的国家和地区来看,碳税 的开征大多具有逐步推进的特征。逐步推进主要体 现在 2 个方面:① 在引入碳税前的较长时间就宣布有关计划,使企业和居民在不承担税负的情况下就能主动调整能源消费行为。在丹麦,1993 年就预告 了其后 5 年间有关能源的环境税的税率;意大利制 定了 1999—2005 年逐步过渡的碳税计划;加拿大的 不列颠哥伦比亚省也制定了 2008—2012 年的碳税计 划。

② 碳税总体呈逐步上升态势。比如,芬兰碳税 税率最初为 1.2 欧元 /t CO2,此后逐年增加,目前达 到 30~50 欧元 /t;澳大利亚最初为 23 澳元 /t CO2,2013—2014 年度增加到 24.15 澳元 /t,2014—2015年度为 24.50 澳元 /t。

1.1.2 碳税优惠政策较多

在已开征碳税的欧美国家,碳税的共同点之一 是优惠政策较多。丹麦对于缴纳增值税的企业给予 了 50%的碳税税收返还。挪威对航空、海上运输和电力碳税税收给予豁免,造纸等行业适用的实际税率也仅为规定税率的 50%[4]。瑞典对电力、制造、造 纸、 采矿等高能耗产业也给予税收豁免。 在荷兰, 大型天然气消费者可以享受能源税豁免,大型能源 消费者缴纳的能源管理税也很少,社会组织、教育组织和非营利组织可以得到最高为应纳税额 50%的税收返还。澳大利亚近期推出的碳税计划,针对诸 如发电厂这类能源消耗密集型工业和出口行业进行补偿。根据新的税收法令草案,欧盟排放交易体系(ETS)所涵盖的行业也可以得到一些碳税的减免。

1.1.3 碳税环境政策效果不明显

据估计,1990—1998 年,芬兰因为碳税而有效 抑制约 7%的 CO2 排放,挪威和瑞典的碳排放也因碳税而相应减少[5]。欧盟 1990—2000 年温室气体排放 量减少 3.5%[6]。但是,从碳税开征国家来看,只有丹麦、芬兰和瑞典实施得较好,其他国家效果不很明显。由于碳税征收国的碳减排措施多种多样,因而 很难将碳税的政策效果与其他政策效果分离出来。

由于存在税收优惠和豁免,从而使绝大多数碳税都与理想中的碳税存在或多或少的偏离。从征收 碳税的国家来看,初期偏离较少,而随着时间的推 移,偏离逐渐加大。其主要原因有 2 个:① 政治上 的妥协,出于对国际竞争力的影响和调整成本或分 配效应的考虑;② 与其他相关政策协调的考虑,比 如对环境税等政策协调的考虑。

1.2 国际碳交易市场日趋活跃

作为减少温室气体排放的主要手段之一,碳交易发展迅速,市场日趋活跃。

1.2.1 国际碳交易市场发展迅速

国际碳交易市场无论是交易量还是交易额,年 均增长幅度都十分可观。2005 年的交易量为 7 亿 t CO2 当量左右,2009 年增长至约 87 亿 t,5 年间增长了 11 倍多。 2005 年的交易额为 110 亿美元左右,2009 年增长至 1 440 多亿美元,增长了 10 倍多。

随着更加严格的减排目标的设定以及开展碳排 放交易国家的不断增多,国际碳交易市场的容量将 不断增加。联合国和世界银行报告预计,全球碳交易市场交易额 2012 年将达 1 500 亿美元,有可能超过石油市场成为全球第一大市场,英国彭博新能源 财经则预测,到 2020 年全球碳交易市场交易额将达3.5 万亿美元。

1.2.2 欧盟排放交易主导全球温室气体交易

2008 年,欧盟排放交易体系(EU—ETS)交易额 为 919 亿美元,交易量为 31 亿 t CO2 当量,分别比上年增长 87.3%、50.1%,占全球温室气体排放交易的比重分别为 72.7%、64.2%。可以说,EU—ETS 在全球碳交易体系中占据主导地位,也是碳交易的发展引擎。

1.2.3 CDM 交易市场发展更为迅猛

CDM 交易量从 2005 年的 1 000 万 t 迅速上升至2009 年的 10.55 亿 t,5 年增长 100 多倍;交易额也 从 2005 年的 2.2 亿美元增长至 2009 年的 175 亿美元,5 年增长 80 多倍。从市场规模看,CDM与欧盟排放交易体系相比有很大差距,但清洁发展机制的 增速可观,2008 年,CDM的交易额和交易量分别比2007 年增长 154.5%和 84.5%,增幅超过全球碳交易和欧盟排放交易体系的平均水平。

1.2.4 尚未形成统一的国际排放权交易市场

目前,国际知名碳交易市场包括欧洲气候交易 所 ECX、欧洲能源交易所 EEX、 北欧电力交易所 Nord Pool、法国未来电力交易所 Power next、国际环境衍生品交易所 Blue next 等,全部为发达国家所主导。欧盟 将 在 EU—ETS 实施的第二阶 段(2008—2012 年)和第三阶段(2013—2020 年),继续加大减排 力度,并将减排限制扩展到更多的行业。此外,欧 盟还打算在第三阶段,在配额分配中引入拍卖机制,以提高碳交易效率。从目前看,虽然欧盟有意愿吸纳其他发达国家进入碳交易市场,但全球统一的碳 交易市场还未形成。

2 我国碳税和碳交易市场发展特征及存 在的问题

即使在欧洲,关于碳排放交易是否是最有效的 环境管理手段的争论也从来没有停止过。早在 1992 年,欧盟提出在欧盟全境实施 CO2 税,在 1997 年《京都议定书》谈判时坚决反对碳排放交易,但作为 对美国的妥协不得不将碳排放交易的条款写入议定书。在美国退出议定书后,欧盟反倒举起碳排放交 易的大旗,挥向所辖 27 个成员国及挪威、冰岛和列支敦士顿共 30 个国家。在我国,碳税开征与否尚存在争议,碳交易市场尚需培育。

2.1 碳税处于研究论证阶段,开征与否尚存争议

碳税开征与否,在我国存在争议。

(1) 开征碳税有利的一面体现在:有助于加速淘汰高耗能产业、 调整经济结构、 促进节能减排;有助于促进新兴产业发展、提升国家竞争力;有助 于规避国际相关贸易税;有助于完善环境税制,为我国的节能减排提供新的政策手段。为此,主张开征碳税方希望 “十二五”期间将 碳税作为环境税的一种,将碳税作为一种消费税,对化石燃料和生产工艺过程的碳排放征税,并通过 化石燃料产品价格上涨的方式传递给消费者。初期从较小税率 10 元 /t CO2 开始,之后逐渐提高到较高 税率。 预计在税率为 10~20 元 /t CO2 的情况下,2020 年我国能源需求、 CO2 排放和能耗下降均在10%左右,税收收入在 1 000 亿元左右。

(2) 开征碳税不利的一面体现在:在我国能源 价格尚未理顺的前提下,碳税的作用非常有限;我国作为高税负、低福利的发展中国家,消费者难以 承担碳税负担;与发达国家专注温室气体减排相比,我国的常规环境污染尤为严峻,应是我们的当务之急;我国能源以煤炭为基础,碳税可能导致火电成 本大幅度增加,影响行业可持续发展能力;碳税调 整能源结构的作用受到质疑,在我国现有税收和统 计体系下,碳税实施尚存在操作难点。

2.2 碳交易市场尚需培育

2.2.1 CDM 项目开展情况良好,但面临巨大不确定性

EB(executive board,EB)资料显示,我国已经注 册的 CDM 项目占联合国 EB 已注册项目的 41%,已经签发的 CERs(certification emission reduction, CER) 占联合国 EB 已签发 CERs 的 51%。虽然 CDM 项目对我国可再生能源和新能源的发展起到了巨大的促进作用,但 CDM在国际上面临巨大的不确定性。欧 盟排放交易体系已经宣布从 2013 年开始不再接受来 自中国 、 印度等发展中大国的 CDM 项 目 产 生 的 CER,因此,未来 CDM的走向及对我国可再生能源 和新能源发展的作用仍不清晰。

2.2.2 自愿碳市场交易(VER)发展迅速,但市场容量 总体偏小

自愿减排市场近几年在国际上发展迅速,但交易额较小,还处于标准竞争阶段。随着中国公众气 候变化意识的不断提高,中国的 VER 市场逐年增 长。 这也与国际碳市场的情况相吻合,但在当前, VER 市场交易对中国社会转型作用并不显著。

2.2.3 碳金融发展落后,碳市场定价权缺失

由于我国碳市场发展不充分,碳资本与碳金融 的发展更是落后,尽管拥有较大潜力的碳减排资源和碳减排市场,从国际碳交易市场分工体系的位置 来看,我国不是碳定价方。我国仅在绿色信贷方面有部分进展,目前缺乏成型的碳交易制度,也没有碳期货、碳基金等各种碳金融衍生品的金融创新产 品。另一方面,由于《京都议定书》的碳减排承诺在2012 年是一个重要的节点,全球共同应对气候变化 的政策走向尚不明朗,随着全球气候变化谈判的压力逐步加大,新兴经济体的主要碳排放权供给方地位将逐渐改变是一个趋势,国际碳排放权价格也将 呈现结构性上升趋势。

3 推进碳税和碳交易应用的几点建议

3.1 重视节能减排政策的系统效果研究

要尽量将之前的行政措施转化为经济手段,为节能减排建立有效的市场机制。要对各种政策的成 本与效果进行深入评估,谨慎推进。要对碳税带来 的电价等能源价格上涨问题进行综合分析,确保国 内经济、城乡居民能够承受电价上涨负担,并研究 验证在能源价格尚未理顺的情况下,征收碳税的成 本和效果。

3.2 加强碳税和碳交易市场的基础性工作

在 政 策 试点前要落实对象行业的 MRV(measurable,reportable,verifiable,可测量,可报告, 可核实)情况,确保基础性统计工作能够支撑政策的落实,应突破有关 MRV 的国际政治性和敏感性问 题,大力宣传有中国特色、服务于国内发展的 MRV。加强碳定价标准的研究,为碳税与碳交易政策的最终 落实打好基础。

3.3 进行碳税和碳交易的比较研究

碳税属于财政手段,碳交易属于市场机制,两者的落实都需要一定的先决条件,涉及一系列实施 成本,要对这些成本进行综合比较。要避免碳税与 碳交易的双重费用支出或双重盈利,细分政策受众 对象,避免同样受众对象在 2 种政策下的成本叠加; 要遵循税收中性和优惠原则,为行业发展和产业升 级留出空间。

4 结语

节能减排有行政手段、 财税手段和市场机制。 碳税作为财税手段,碳交易作为市场手段,可以发 挥各自的作用。碳交易的实施需要有效的管理系统、 成熟的法律体系、可靠的信息披露体系、科学的计 量和检测等;碳税则要将一些最基本的实施问题厘 清,例如,税收中立、收入管理和对绿色科技解决 方案的鼓励措施等。在我国,开征碳税和加强碳交 易市场建设存在较大争议。笔者认为,需要尽早加 强核心争论点的研究,重要的是碳税和碳交易的基 础性工作,注重市场手段的应用和政府引导相结合, 综合考虑,协调使用。

参考文献

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