一、结论

(一)厉行节能对全面建设小康社会至关重要。

    能源是中国崛起的动力。我国正处在工业化过程中，经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。2001年，全国终端用户支出的能源费用达1.25万亿元，占GDP的13%，而美国仅占7%。

    首先从20世纪90年代开始，我国经济的发展进入重化工业阶段，重工业占工业总产值的比重，从1990年的50.6%上升到2003年的64.3%.重工业单位产值能耗约为轻工业的4倍。本项目对未来能源需求的情景分析表明，到2020年，高耗能工业占工业总产值的比重将大致保持在2000年的水平上。其次，城市化步伐加快会使人均能源需求大幅增加，因为城镇人均能耗为农村的3.5倍(包括薪柴和秸秆)。再次，消费结构升级拉动能源需求增加，特别是私人汽车迅猛增加使未来石油需求大大超过先前的预计。因此，未来能源需求的大幅增长是不可避免的。预测表明，如果按目前趋势发展，到2020年，_次能源需求将达35亿吨标准煤(其中水电、核电和新能源发电按火力发电煤耗计算，按热功当量计算的一次能源为33亿吨标准煤)。其中煤炭需求高达29亿吨，石油6.1亿吨。如此巨大的需求，在煤炭供应、石油安全和环境等方面都会带来极其严重的问题。(1)煤炭需求将超过国内供应能力的极限(27亿吨)；(2)石油进口依存度将达70%，使能源安全面临巨大的风险；(3)使用化石燃料排放的二氧化碳可能在21世纪20年代初超过美国居世界首位。如果强化节能，2020年一次能源需求可减到26亿吨标准煤，其中煤炭减至21亿吨，石油减至4.8亿吨。这样，上述问题都将大大缓解，从而保证经济社会发展目标顺利实现。

    2000-2020年，强化节能可减少能源需求9亿吨标准煤，其中产业部门占65%，民用和商业占20%，交通运输占15%。这对保障经济增长，减少对进口石油的依赖、改善环境质量、增强高耗能产品的国际竞争力将起重要作用。节约和少用9亿吨标准煤的能源，价值8510亿元，相当于减排二氧化硫1630万吨，二氧化碳5.4亿吨碳；节能可以创造大量就业机会，单位节能投资创造的就业岗位至少比油气开采和发电多1倍；节能有助于形成高品质小康生活的人居环境和节俭的社会公德。

(二)我国已成为世界第二大能源消费国，人均能耗远低于世界平均水平。

    2002年，我国一次能源产量为13.87亿吨标准煤。其中煤炭产量13.8亿吨，原油1.67亿吨，分别居世界第1位和第5位；发电量达16540亿千瓦时，居世界第2位。

    2002年，全国一次商品能源消费量为14.8亿吨标准煤，居世界第2位。其中煤炭占66.1%，石油占23.4%，天然气占2.7%，水电占7.1%，核电占0.7%。另外，全国农村消耗的秸秆和薪柴达2.8亿吨标准煤。

    2000年，我国一次商品能源人均消费量为1050公斤标准煤，相当于美国的9%，经济合作与发展组织国家平均值的16%，世界平均值的50%，全国城乡居民生活人均年用电量为132千瓦时，仅为美国的3.1%。

(三)节能成效显著。

1.保障经济快速增长。1980-2000年，我国国内生产总值年均增长9.7%，而一次能源平均增长仅4.6%。

2.单位产值能耗大幅下降。1980-2000年，单位产值能耗下降64%，年均节能率达4.6%，同期内经合组织国家单位产值能耗平均下降20%，全世界平均下降19%。

3.节能取得巨大经济效益。1981-2000年，累计节约和少用能源11.45亿吨标准煤，价值10825亿元(1997年能源价格)。按平均年节能量和新增能源供应的综合投资计算，节省能源供应系统投资3270亿元。

4.对保护生态环境作出重大贡献。1981-2000年累计节能量，相当于减排二氧化硫2080万吨，减排二氧化碳7.22亿吨碳。

5.与国际先进水平的差距明显缩小。2000年，我国单位产值能耗约比非OECD国家的平均值高60%，1990年高1.4倍左右。单位产品能耗与国际先进水平的差距也明显缩小。例如，吨钢可比能耗1990年比国际先进水平高58.5%，2000年减少到20.9%。2000年全国能源加工、转换、储运和终端利用的效率为33.4%，比1989年提高5.4个百分点，比国际先进水平低10个百分点左右。

(四)节能存在诸多障碍。

1.节能观念。在发达国家，节能观念已从20世纪70年代初为应付能源危机而实行节约和缩减，演变成以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标。在我国，补缺、缩减的观念仍然存在，这是能源供应缓和就放松节能工作的认识上的根源。

2.政府节能管理。节能管理机构明显削弱，节能管理人员大量流失，导致节能管理工作滑坡。美、日等国则大力加强政府节能管理机构，美国能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度预算达13亿美元。

3.政策法规。《节能法》执行不力，配套法规的制定进展迟缓。能源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚待建立。节能决策和立法能力薄弱。

4.经济激励。1994年财税体制改革以后，原先对节能项目和产品实行税收减免、贷款优惠等激励政策措施大大减弱甚至取消，对节能十分不利。

5.技术进步。节能技术研究开发投入太少，未能列入“十五”国家重大科研计划。企业节能技术改造融资困难。节能设备质量差，一些关键技术和设备过度依赖进口。

6.信息服务。包括公众宣传、能源统计、信息网络、咨询服务等。这方面的工作十分薄弱。

(五)节能优先应是我国能源战略的核心。

    市场化改革和实施可持续发展战略，需要制定新的能源战略。制定能源战略应遵循的基本原则是：把满足人民特别是贫困居民的能源需求放在最优先的位置；保障能源供应安全；能源的有效利用；最大限度减少能源生产利用对环境和健康的影响。

新的能源战略可表述为：节能优先，着眼终端，服务导向，环境友好。

    节能优先：把以最小成本向终端用户提供优质能源服务放在能源决策的首要位置。

    着眼终端，服务导向：世界能源委员会的研究表明，“能源系统的供需关系并不取决一次能源供应、贸易和能源市场，而是取决于终端能源服务。”“能源系统是服务导向的。能源服务的质量对未来能源系统的影响越来越大。”这意味着向消费者提供更多的选择机会；根据终端用户的需求和愿望以可接受的价格提供能源服务；开发适合用户需要的低能耗、少污染的新产品；政府能源管理的重点从供应转向终端消费。

    环境友好：能源与环境协调一致，发展洁净能源和能源洁净利用技术，推进国民经济电气化。

(六)推进市场化改革要求政府能源管理职能进行根本性的变革。

    首先，深化改革必须克服计划经济的巨大惯性。在能源领域，计划经济的弊端主要表现在：靠大量消耗资源维持经济低效益增长，不能优化资源配置；政企不分，是旧体制一系列深层次矛盾的焦点，也是能源决策失误的体制上的根源；能源决策和规划从供应着眼，只讲数量，不讲质量和效益，先生产，后生活，导致能源生产、分配和使用脱节，能源消费结构失调；资源无价和能源价格扭曲，导致需求过量，资源浪费，也是环境恶化的主要原因之一；节能仅仅当作弥补不足的手段，能源短缺缓解时节能工作随即滑坡；能源定价、财会制度、能源统计等与国际通行准则不符，影响扩大开放和国际合作。

    由于能源部门观念转变和体制改革滞后，这些弊端至今仍不同程度地存在。这是加速能源部门市场化改革的最大障碍。

    在市场经济中，能源节约和开发是完全不同的。能源供应系统主要由市场决定价格、数量和技术选择，政府的作用应限于市场失灵的领域。节能的市场缺陷和市场障碍要比开发大得多。主要是：市场价格不能反映长远利益；投资者偏向能源开发项目；能源生产利用的环境成本未计入能源价格；消费者缺乏节能信息和技巧；政府不合理的财税政策和管制政策妨碍节能潜力的充分发挥。因此，节能具有公共事务的性质，市场的作用很有限，据世界银行研究，市场力量对实现节能潜力的贡献率只有20%。市场经济国家的实践表明，节能同环保一样，政府必须起主导作用。

    必须尽快扭转政府节能工作被削弱的状况，大力加强政府节能管理职能。

    在节能领域，政府的作用应该是：

1.制定能源价格、税收等经济政策，强化市场信号。

2.制定节能法规和标准。

3.提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等。

4.资助和鼓励节能技术研究、开发和示范。

5.促进和协调各种节能组织的活动。

6.政府机构自身节能。

(七)调整节能战略重点，大力加强建筑节能。

    2000年，建筑用能达3.5亿吨标准煤，占全国能源消费量的27.5%。

    我国建筑节能进展非常缓慢。到2002年末，全国只建成节能建筑2.3亿平方米，仅占城市建筑面积的2.1%。目前，我国房屋单位面积采暖能耗比发达国家高2倍以上。主要原因是建筑围护结构热工性能很差。因此，节能潜力巨大，采暖居住建筑，采暖空调可节能50%以上，到2010年，电冰箱、房间空调器、彩色电视机可分别节电779亿千瓦时、385亿千瓦时和342亿千瓦时。

    长期以来，政府对能源的管理偏重工业节能，忽视建筑节能，这是先生产、后生活的计划经济思想在能源领域的一个突出反映，导致建筑节能长期落后，至今很难推动，成为我国节能工作最薄弱的一个环节，造成巨大的浪费。建筑节能与营造全国人民高品质小康生活、改善环境质量息息相关。应对节能战略重点进行重大调整，从过分偏重工业部门转向建筑节能。

    建筑节能首先要进行供热体制改革，开放供热市场，推动既有建筑节能改造；国务院制订实施建筑节能条例；制定鼓励生产和使用节能建筑材料及耗能器具的经济激励机制；设立既有建筑节能改造专项基金；建立健全建筑节能管理监督机制；制定能效标准和标识。

(八)电力系统应推行需求侧管理。

    2002年，全国发电装机容量3.53亿千瓦，发电量16540亿千瓦时。预计2020年将分别增至9亿-10亿千瓦和4.26万亿-4.60万亿千瓦时。

到2010年，提高发电效率和降低输电线路损失的节煤潜力约1.1亿吨，用电设备节能潜力1253亿千瓦时。

    应积极稳妥地推进电力体制改革，建立合理的电价结构；大力推行需求侧管理，确立电网公司为实施需求侧管理的主体，制定对电力企业和用户的激励政策和措施；发展洁净能源发电技术，完善电网结构，实行跨区联网；制定促进节电和洁净能源发电的经济激励政策和机制。

(九)工业部门节能潜力主要来自结构调整。

    2000年工业部门终端能源消费量为4.97亿吨标准煤，占终端能源总消费量的55.8%。建材、钢铁、化工是耗能最多的行业。

    根据能源需求情景分析结果测算，调整行业结构和产品结构的节能量约占工业部门节能潜力的70%-80%，依靠技术进步降低单位产品能耗的节能量占20%-30%。有些行业(如水泥)产品结构变化的节能量与能效提高的节能量几乎相等。因此，工业部门节能应实行技术进步与产品结构和行业结构调整相结合，生产更多的高附加值优质产品。

    工业部门应修订节能设计规范；实行企业能源审计和报告/对标管理；推进节能技术进步；建立能源管理信息系统；推行绩效合同。

(十)交通运输部门应加强公路运输节能。

    我国公路运输需求和油品消费急剧增长，造成的城市大气污染日益严重。交通运输节能应以公路为重点。2000年，全国交通运输(铁路、公路、水运、民航、管道)能源消费量为1.37亿吨标准煤，占终端能源消费量的15.4%，远低于世界平均值29.5%。预计交通运输用能2010年将增至2.10亿-2.38亿吨标准煤，2020年为3.08亿-4.40亿吨标准煤。

    中国各类汽车平均百公里油耗比发达国家高20%以上。主要原因是：汽车技术比发达国家落后10~20年；老旧车占25%；载货车90%为中型敞篷车，柴油车比例低；油品质量差；社会车辆实载率仅40%；路况差；汽油价格偏低。

    2010年公路运输节油潜力约15%，2020年为30%以上。

    应开征燃油税；制定燃料效率和油品质量标准；改进城市规划和交通体系，优先发展快速公共交通；建立智能交通系统；鼓励开发、购买和使用替代燃料车。


二、政策建议

(一)把节约资源定为基本国策。

    胡锦涛总书记在2003年3月召开的中央人口资源环境工作座谈会上强调，“切实做好人口资源环境工作，对保持国民经济持续快速健康发展，不断提高经济增长的质量和效益，对不断提高人民群众的生活质量、促进人与自然的和谐，都具有十分重大的意义”。节约资源与控制人口和保护环境同等重要，而且密不可分。控制人口和保护环境早已定为基本国策，这对于动员全国人民实行计划生育、增强环境意识，加强政府在这方面的工作，起了极大的推动作用。在实际工作中，节约资源的地位远不如控制人口和环境保护，基层对此反应强烈.建议中央把节约资源与控制人口和保护环境并列，明确提出“控制人口，节约资源，保护环境，是我国的基本国策”。

(二)加强政府节能管理体系。

    中央多次强调：“人口资源环境工作，各级党委和政府要坚持党政一把手亲自抓，负总责。”为落实这一指示精神，各级党政领导应像对待人口和环境工作那样，对资源节约工作亲自抓，负总责。要大力加强各级政府领导节能工作的综合决策能力和协调管理能力。建议国务院设立资源节约办公室，并恢复国务院节能办公会议制度。

    设立节能管理专项基金，用于节能政策法规和标准的制定、宣传教育、信息服务、奖励等活动。

    政府对能源的管理，应由以能源供应为主转向终端消费，由以行政手段为主转向以经济手段为主。

(三)制定《节能法》配套法规。

    《节能法》颁布实施已经6年，除少数几个条款执行较好外，绝大部分规定执行差，甚至没有执行。配套法规的制定严重滞后。

    当前迫切需要制定经济激励、建筑节能管理、用能设备能效标识管理、节能产品政府采购、政府机构节能管理、能源消费统计等法规。同时，应加强执法能力建设和执法监督。

(四)改善节能经济激励政策。

    节能是高度分散的二次投资活动。由于大多数企业的能源费用占生产成本的比重很小，而较高的能源成本往往可通过产品价格回收；对消费者来说，能源效率通常不是选购用能设备的决定因素。因此，政府的经济激励政策对节能的成效是十分重要的。在日本，符合规定要求的企业节能投资的30%可以从应缴纳所得税中抵扣。美国政府2001年给予购买节能家用电器的用户的补贴达1.13亿美元，每台高效冰箱的补贴达75-125美元。

    应推进能源价格市场化以及政府价格调控的科学化；节能投资项目实行税收减免或加速折旧的优惠政策；生产节能新产品的企业，应视同高新技术企业给予税收优惠。开征燃油或提高汽、柴油消费税率，3-5年内汽油、柴油价格含税率提高到60%左右。

(五)加大节能研究开发投入。

    2000年，我国能源研发资金投入占全国研发总经费的6.43%。在能源研发投人中，企业占53.6%。节能技术研发资金很少，所占比例极低，在企业能源研发投人中节能仅占2%。同时，技术选择与能源发展战略和规划脱节，缺乏统一管理和协调，研发项目重复交叉，浪费有限资源。

    应根据终端能源需求选择国家关键技术；大幅提高节能在能源研发投入中的比例，并增加投入；合理安排国家科技计划中节能研发项目和经费；建立统一管理和协调机制；引导和鼓励企业开发节能技术，促进成果市场化、产业化。

(六)建立终端用能设备能效标准和标识体系。

    制定、实施终端用能设备能效标准和标识是提高能源效率的关键措施之一，对减少能源消费、促进市场竞争、消除国际贸易技术壁垒、减少污染物排放具有重要意义。美国推行“能源之星”标识，2001年节电800亿千瓦时。我国制定、实施新的终端用能设备(包括家用电器，照明器具，电动机、风机、水泵、压缩机、变压器等通用设备，工业锅炉)的能效标准，预计至2020年，节电潜力达2540亿千瓦时，节能潜力1.28亿吨标准煤(工业锅炉)，总的净效益达5060亿元，可减排二氧化硫1940万吨，二氧化碳9760万吨碳。

    应根据各种终端用能设备的节能潜力、预期效益、相关机构(测试、管理、监督、强制执行、评估)的能力、国际一致性等因素，制定终端用能设备能效标准和标识，以及配套政策措施。

(七)把政府机构节能当作推进全国节能工作的突破口。

    “政府机构”是指靠公共财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体。政府机构带头节能，不仅可以减少能源消耗，节省行政开支，还能主导节能产品市场，促进节能新机制的推广应用，对提高政府的公信力和廉政建设也有重要意义。

    政府机构节能已引起国务院高度重视。温家宝总理批示：“我国政府机构节能潜力巨大，急需把节能工作提上议事日程。”

    政府机构节能是推动全国节能工作深入开展的一个很好的突破口。应制定管理条例和实施细则，提出指令性节能目标，建立管理体系(美国能源部管理联邦政府机构节能的专职人员有26人，年度经费2000万美元)，制定筹资机制、经济激励、建筑节能、政府采购等政策措施。

(八)依靠科学技术构建节能型社会。

    我国全面建设小康社会，能源供应和能源环境面临严峻的挑战。依靠现有的节能手段难以解决问题，必须依靠科学技术，动员和推进全社会在所有领域厉行节能，全面、深入、系统地提高能源效率，从而取得比常规节能大得多的经济效益、环境效益和社会效益。构建节能型社会是落实全面、协调、可持续发展观的重要内容，是提高经济增长质量的重要手段，是精神文明建设的重要途径。

构建节能型社会，应把提高终端能源利用效率作为战略重点；大力发展循环经济和清洁生产，开展再生资源回收利用；改变浪费资源的价值观和消费行为。

    构建节能型社会的关键是技术创新和政策创新。

(九)推行节能新机制。

    在市场经济条件下，实施节能优先战略的关键，在于创造使节能与开发平等竞争的市场环境，促使节能在竞争中发挥其自身的优势。

国内外的经验表明，需求侧管理和综合资源规划(DSM/IRP)、能源服务公司、寿期成本分析、消费者教育，以及市场定价机制、外部成本内部化等，是实现节能优先的有效政策工具。以DSM/IRP为例，它通过节能和增加供应这两种资源的各种方案的综合比较，寻求最优方案，取得最大的经济效益和社会效益。美国电力部门2000年为实施DSM/IRP投入15.6亿美元，节电537亿千瓦时。我国胜利油田DSM/IRP工程示范，也取得了很好的效果，2000年与1996年相比，用电量由70.6亿千瓦时减到61.5亿千瓦时，峰谷差从162兆瓦减到60兆瓦。

    这些节能新机制，应在试点示范的基础上，制定政策法规，排除障碍，在全国范围内逐步实施。