2005-4-1114:34:40　　　随着国内水务市场的逐步发育成熟和水务企业改革改制的逐渐深入，现有的城市水务行业国有资产管理体制中的深层次问题也逐渐暴露出来，严重阻碍了水务行业的建设和发展。而造成这些问题的根本原因，在于城市水务行业国有资产管理体制改革的相对滞后。

　　因此，必须改革现有的城市水务行业国有资产管理体制，制定相关的法律法规，建立由各级政府代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，形成权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制，同时还要建立国有资产评价考核体系和有效的监督激励机制。只有在建立这些有效的管理机制的基础上，城市水务行业国有资产管理体制才能更加规范、合理。

　　城市水务行业是城市建设的重要基础设施行业，是城市生产和人民生活不可缺少又无可替代的基本物质条件和城市经济发展的重要保证，历来被各级政府特别是城市人民政府所重视。改革开放二十多年来，特别是１９９８年以来，国家和各级地方政府投入了大量资金建设城市水务基础设施，国内城市整体供、排水能力大幅度增长，水务基础设施水平显著提高。与此同时，全国各地国有水务企业改革改制工作也在不断深入，取得了一些突破性进展。

　　但从另一方面看，随着社会主义市场经济体制建设步伐的不断加快，特别是中国加入ＷＴＯ后，城市水务行业向社会资本和外资全面放开，城市水务行业已无可选择地面对整个国际市场。地区性的垄断局面已被打破。水务产业正逐渐向集团化、跨区域集约经营模式发展，未来数十年间，中国城市水务行业将面临重新洗牌的局面。

　　因此，如何进一步深化城市国有水务企业的改革改制，逐步提高行业的经营管理水平和资产运作能力，从而提高企业的市场竞争力，使水务行业国有资产能够保值、增值，逐步把国有水务企业做强做大，已经成为摆在我们面前的一项重要课题。

　　本文拟就如何建立水务行业国有资产管理体制以及国有资产评价考核体系和有效的监督激励机制等问题谈些看法。

　　一、城市水务行业国有资产管理体制现状

　　国内现行的城市水务行业国有资产管理体制，大部分形成于计划经济时代。其特点一般都是归城市建设部门主管。主管部门作为主要出资人，对水务企业既实行行业管理，又兼资产管理主体。随着国内水务市场的发育成熟和水务企业改革改制的深入，现有的城市水务行业国有资产管理体制中的深层次问题也逐步暴露出来，具体体现在：

　　１．政企不分，政府对城市水务企业干预过多，企业不能完全行使法人财产权和经营权，适应社会主义市场经济的约束和监管机制没有形成。有的城市政府部门甚至参与企业的投资决策，当决策失误时，由水务企业为其失误买单，造成国有资产严重流失。

　　２．政资不分，产权不清，产权出让不规范，产权结构单一，政策性亏损问题比较突出。

　　３．政出多头，一种行业分为几个政府部门分别管理，管人、管事与管资产相脱节。

　　４．投资渠道不畅，企业负债率过高，城市供水、排水建设资金严重匮乏，投资偿还体制没有建立。

　　５．企业管理方式和经营机制不能适应社会主义市场经济的要求，内部管理不科学，竞争力不强，机构臃肿、效率低下。

　　６．城市供水价格和污水处理收费不到位，城市供排水价格机制及调整程序不健全、不规范。

　　７．行业管理力度不够，缺乏社会的监管，统一的行业管理体制和集约化的城市经营模式还未形成，服务标准不统一。

　　８．行业规划、产业政策严重滞后，城市供水、排水及污水再生利用设施建设不能协调发展，城市水资源不能实现合理配置，现有设施不能充分发挥作用。

　　二、水务行业国有资产现行管理体制存在的主要问题及原因分析

　　国内城市水务行业国有资产现行管理体制运行存在诸多弊端。归结起来主要有三方面：

　　一是国有出资人缺位。水务企业各主管部门作为宏观调控部门和派出机关，多以行政管理者的身份出现，没有明确哪一个部门负责管理国有资产。

　　二是出资人职责不清。水务企业各主管部门的职能把社会经济管理者职能和所有者职能混为一体，且多以社会管理为主要职能。

　　三是没有一个部门真正对水务企业国有资产负责。国有资产的保值增值的责任主体、国有资产的流失责任主体、选择不当的经营管理者的责任主体和投资重大决策的负责主体都不明确。

　　实践证明现有的国有资产管理体制虽然表面上从多个方面加强了水务行业国有资产的管理力度，城建、财政、国资等部门都在管，但实际上多个部门分割行使出资人职责，导致了管人、管事和管资产相脱节，结果是谁都管谁都不管；再就是由于国有资产出资人不明确、不统一，有些出资人权利由多个部门行使，有些出资人权利又无人行使，如国有资产收益处置权、国有资本的投资绩效考核、国有资产经营目标的制定、防止国有资产流失、促进国有资产保值、增值等权责在各个部门之间缺乏运行规则，使国有资产流动困难，国有水务企业的联合、兼并、分立等产权流动机制无法有效运转起来，国有水务企业的战略性重组和布局调整难以顺利进行。

　　造成这些问题的根本原因在于城市水务行业国有资产管理体制改革的相对滞后。因此，正如十六大报告中指出的：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”改革旧有的城市水务行业国有资产管理体制势在必行。

　　三、对城市水务行业国有资产管理体制改革的几点建议

　　要从根本上改变旧有的城市水务行业国有资产管理体制，关键是要明确改革的主要目标和基本原则，建立新的符合市场经济需要的水务行业国有资产管理体制以及国有资产评价考核体系和有效的监督机制。

　　一是明确城市水务行业国有资产管理体制改革的主要目标和基本原则。

　　国有资产管理体制改革原则，在十六大报告中已有明确阐述。即：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，制定法律法规，建立由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制。”

　　城市水务行业国有资产管理体制改革的主要目标是改革旧的国有资产管理体制，建立新的国有资产管理体系。具体来说，就是按照建立社会主义市场经济体制的要求，建立适度开放的城市水务业市场和实现有序的竞争，促进城市水务行业的发展，满足人民群众对城市供排水服务及生活环境水平不断提高的需求，确保水资源的可持续利用，支持城市经济的可持续发展。

　　二是要成立统一的国有资产管理机构，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人职责。

　　按照上述原则和目标，依据相关法律法规，由各地方政府成立统一的国有资产管理机构，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人职责。这些国有资产管理机构可以叫做国有资产管理局或其他名称。其特点在于：

　　（１）国有资产管理局是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，而不是政府的行政部门，不具备行政管理职能。

　　（２）国有资产管理局代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。由于它不是政府行政部门，因此不具有一般社会管理者的职能，没有干预企业事务的行政权利。

　　（３）在国有资产管理局下，设置若干个国有资产运营主体，专门经营某一部分国有资产。如可以在地方政府的国有资产管理局下，设置专门的城市水务业国有资产运营机构。国有资产运营机构作为独立的法人组织，与国有资产管理局签订授权合同，在其授权下直接行使国有资产所有者职能，全权管理运营水务企业的国有资产，从而成为现实意义上的国有资产直接出资人。

　　这样一来，国有资产管理机构、国有资产运营主体、国有资产投资的水务企业，三者之间不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的产权关系。国有资产管理机构不纳入政府序列，只承担国有资产出资人职责，原来的相关政府部门专司社会管理职能，不能干预企业的正常经营活动，从机构设置上实现了政企分开，而且明确了各自的责任。真正解决了长期以来阻碍城市水务业改革发展的政企不分、政资不分，政出多头，权利、义务和责任不统一，管资产与管人管事相脱离等种种弊端，较之旧有的管理体制形成了质的飞跃。

　　三是要大胆进行制度创新。

　　水务行业国有资产管理体制的改革措施要有法律作保障。因此要获得预期目标，就必须大胆进行制度创新。

　　（１）要建立和完善相关的法律法规。

　　市场经济是法制经济，要让国有资产管理体制改革措施做到有法可依、有章可循，就必须在完善《公司法》的基础上，建立新的《国有资产管理法》，在法律的基础上构建新的国有资产管理体制和运营框架。

　　（２）要建立国有资产经营评价和考核指标体系。

　　为了便于通过会计师事务所、资产评估事务所和社会舆论监督，实现国有资产保值增值，考核经营绩效，应建立起一套有效的国有资产经营评价和考核指标体系，制定一套严格的、科学的、可操作的评价和考核办法。

　　建立有效的国有资产经营评价和考核指标体系，有利于完善和健全国有资产管理体制，有利于激励和调动国有资产经营者和国有企业职工的积极性，有利于国有资产保值增值目标的实现，更重要的是使长期以来没有落实的国有资产监督有章可循，落到实处。

　　构建新的城市水务行业国有资产管理体系将是一个不断探索的过程，应当以制定国有资产管理法规条例为基础，正确处理好政府和国有资产管理机构的关系，明确界定国有资产管理机构、水务行业国有资产运营主体和水务企业之间的责、权、利关系，防止新的国有资产管理机构成为“二级政府部门”，对企业生产经营活动进行不适当的干预，避免再犯原来的国有资产管理体制的错误！政府主管部门应该借此契机，切实转变管理职能，积极从行政管理者的角色向监督服务职能转变，真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产的保值增值。

　　来源：中国供水节水报