电力体制及相关问题杂谈(之二)——农村水电的属性、特点及其对机构职能建设的要求

北极星电力网技术频道作者:佚名 2008/1/21 17:22:35

关键词: 水电农村

(续之一)

(十四)水利电业。水利电业是指水利系统建设和管理的电站电网，包括发供一体以及自发自供兼转供的电力公司，转供为主自发自供为辅的电力公司，只发不供的发电企业，只供不发的供电企业，以及事业单位企业化管理的水利工程附属电站等，是水利系统电力事业或企业、行业的简称。其中地方水利电业，各地视情况也称之为地方电力、地方水电、小水电、中小水电、农村水电等等，新时期主要称农村水电。农村水电既是电力工业不可替代的重要组成部分，又是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分。正确认识和掌握农村水电与普通工业不同的开发经营特点，以及与电力工业既相同又不完全相同的技术、经济属性，对于我们紧密结合自身的属性和特点，解放思想，转变观念，明确新使命，建立新思路，采取新举措，按照中央“厂网分开、输配分开”分步实施的统一部署，积极地投身到发电端、主要是配电端的改革中，深化农村水电体制改革，转换机制、强化管理、加快发展，有着重要意义。

(十五)小水电、中小水电、农村水电。小水电是一个相对的、历史的、发展的概念。随着农村、地方经济的发展及其对农村、地方电力能源的需求，小水电的涵义在全国有过多次变化。50年代，指500千瓦以下的水电站和送电线路为农村小水电；60年代，指单机500千瓦、总装机3000千瓦及以下的水电站和送电线路为小水电；70年代，小水电是指单站容量在1.2万千瓦及以下的水电站及配套小电网；进入80年代，将单站容量在2.5万千瓦以下的水电站和配套小电网称为小水电；进入90年代，将总装机在5万千瓦以下的水电站和配套电网划为小水电，同时不少地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网，统称中小水电。中小水电是主要依靠地方、群众力量举办并经营管理的中小水电站及与其配套的小电网的统称。新时期中小水电即为农村水电，是一项历史的、发展的、与世俱进的伟大事业。

（十六）农村水电是水利事业的组成部分，关系水利、农业、能源、生态环境建设。农村水电，是水资源可持续利用的重要内容，是治水办电、中小河流开发治理和水利工程综合利用的产物，是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分。农村水电资源、农村水电工程、农村水电资产是水资源、水利工程、水利资产不可分割的组成部分。农村水电坚持为农业、农村、农民服务的方向，实施“四个结合”（农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发相结合），做好“四项工作”（进一步搞好治水办电，实施小水电代燃料工程，加快农村电网改造，提高农村电气化水平），为贫困山区、老少边穷地区扶贫开发、保护与改善生态环境和经济社会可持续发展服务，实现经济效益、社会效益和生态效益的高度统一。农村水电建设关系水利、农业、能源、生态环境建设；农村水电工程既是水利工程、农业农村基础设施工程和开发性扶贫工程，又是农村能源工程，也是生态环境建设工程。

(十七)发展农村水电、建设水电农村电气化，是一项系统工程，是实践“三个代表”重要思想的体现。发展农村水电、建设水电农村电气化，要以保护与改善生态环境、推动农村经济社会全面发展为主要目标，适应全面建设小康社会的要求，每隔5年上一个新台阶，持续不断地建设下去；要认真贯彻实施国家西部大开发战略、农村城镇化战略和可持续发展战略；要建立与发挥统筹发电、供电和用电，协调农业、水利、能源和生态建设，有效解决人口、资源、环境和扶贫、发展问题的机制与作用，充分调动中央、地方、群众和社会各个方面的积极性。它是一项关系自然、社会、技术、经济各个方面的系统工程，既要合理组织生产力，又要适时调整生产关系，还要不断完善上层建筑。发展农村水电、建设水电农村电气化，代表农村先进生产力，代表广大农民群众根本利益，是促进农村先进文化发展的重要措施，是实践“三个代表”重要思想的体现。

(十八)农村水电具有地方性、自主性、政策性、准市场竞争性的基本特征。农村水电的特征可以归纳为很多条，但从基本角度和战略角度看，主要有4条，即地方性、自主性、政策性和准市场竞争性。

1.地方性。主要表现为农村水电的开发，包括中央投资、社会投资和引进外资在内，实施主体主要是地方；经营目标主要是三面向、三服务、三促进，面向农业、面向农村、面向农民，为保护与改善生态环境服务、为发展农业与二三产业服务、为农民减负增收与提高物质文化生活水平及质量服务，促进农村经济结构调整与开拓农村市场、促进农业产业化与农村城镇化、促进有中国特色的水电农村电气化事业深入发展；发展农村水电是农村经济、地方经济和社会发展战略的重要组成部分。

2.自主性。开发经营农村水电要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持所有权、行业管理关系、财税解交关系、经营管理权、使用权五不变。

3.政策性。农村水电源于农村，源于消除贫困，源于西部地区、中东部山区和少数民族地区，是贫困地区农民的创造；是改革的产物，是开放的先锋，是在冲破束缚生产力发展的生产关系，解放和发展农村社会生产力、电力生产力中发展起来的；具有强烈的政策性。要求坚持电源与电网同步建设、电力建设与负荷建设协调发展，实行办电与管电管网的结合，“要有自己的供电区”，否则，失去电网和供电区，就失去供电手段和市场，失去办电方向、目标、服务对象和生存发展的基本条件，就谈不上实施小水电代燃料生态保护工程，谈不上开展水电农村电气化建设。要求实行“自建、自管、自用”方针，也即坚持自力更生、艰苦奋斗；坚持“谁投资、谁所有、谁收益”，防止、反对平调，维护投资者合法权益，调动各级各方面发展农村水电的积极性；坚持直接面向电力市场和服务对象，取得经济效益、社会效益和生态效益，更好地为农村经济社会可持续发展服务。要求实行“以电养电”政策，也即实行股份制办电，按股分红，中央、地方国有股份分得的红利作为以电养电资金，继续用于农村水电及电气化建设。这些都是改革开放的政策措施，突破了计划经济模式，率先跨入了培育和完善多市场主体、有序竞争的区域电力市场，建立投入产出良性循环、滚动发展机制的范畴。

4.准市场竞争性。实现经济效益、社会效益、生态效益高度统一的农村水电工程，是经营性、公益性、生态性相结合的工程。农村水电对贫困山区、老少边穷地区的社会公益、生态服务性，决定它不完全受建立在竞争基础上的市场规则的约束，也不允许自己和其它企业以盈利目标取代社会公益、生态目标，因此要努力争取国家实行优政策给予扶持，建立和完善以相对稳定的供电营业区为基础、科学合理的电价机制为核心的市场空间，使农村水电在共有的市场空间中能够生存巩固发展；但它同时也具有经营性，因此要重视市场竞争，努力建立和完善竞争机制，使自己立于不败之地。总的讲来，“准市场竞争性”是指“一定范围和一定程度的非市场竞争性”，而不是“无市场竞争性”，因此，不应把农村水电工程当做政府的“福利工程”来经管，而应努力争取国家实行优惠政策体现社会效益、生态效益，使农村水电在共有的市场空间中处于平等竞争的地位，在此基础上完全按照企业的要求来经营。对于主要承担社会效益、生态效益的小水电，要突出它的准市场竞争性，争取实行绿色能源配额制度，保障多发多供；同时也要定位为企业，按照企业要求经营，通过实行优惠政策，首先以低廉价格供应扶贫开发、“送电到乡”和“代燃料”工程用电；其次以盈利价格供应其它配套负荷用电；再次实行余电全额上网，执行合理上网电价，缺电下网补给，执行借网过路管理费加合理发电价。

(十九)农村水电还具有超前性与外延性，以及实施联网的必然性。

1.超前性与外延性。电量是电能的集结，电力是电能的集结密度。适应和满足市场需求实施电力电量平衡，起主导作用的是电力平衡，电量的不平衡是电力的不平衡派生的。解决供需矛盾、增加供电能力的关键是发展电力，要主要依靠搞好外延扩大再生产；而效益的发挥，则是在电力平衡的基础上，充分有效地使用电量。这一特征决定了发展农村水电的超前性和外延性。要求我们不能滚铁球，死守老摊子；更不能滚泥球，越滚越小；而必须滚雪球，创新、开拓，进取、发展。“发展是硬道理”，对农村水电显得尤为重要。

2.实施联网的必然性。水能资源和电力负荷之间存在着不平衡性；同时就一个行政单元来讲，电源的增长呈阶梯形，而负荷的增长一般呈斜线，叠加在座标图上则反映为缺电---平衡---余电---平衡，再缺电---再平衡---再余电---再平衡，这是推动电力工业发展的内在规律。这一规律突出反映了实施联网的必然性，要求农村水电走联网之路，实施县内联网、跨县联网、与更大的区域电网联网、与国家大电网联网，以及打破省际之间的市场壁垒，实施边境地方小电网跨省联网，交换交易电能，优化资源配置。只有这样，才能比较好地实行余缺调剂、适应和满足负荷需求、发挥效益，才能建立比较深厚的技术经济基础，保障和促进农村水电巩固发展，并在此基础上更好地实施产权制度改革，建立和完善现代企业制度，规范地实行公司制改组、商业化运营、法制化管理。

(二十)农村水电具有突出的资源优势、区位优势和比较优势。我国水能资源十分丰富，其中可供开发利用的农村水电资源1.55亿千瓦，居世界第一位，现仅开发3120万千瓦，占可开发量的20，继续开发农村水电有着得天独厚的条件。农村水电资源遍布全国各地，主要集中在长江上游、珠江上游和黄河中上游的边远山区、少数民族地区和革命老区。这些地区地域大、人口少、负荷分散，不适宜大电网长距离输送供电，而农村水电具有分散开发、就地成网、就近供电与投资省、成本低、工期短、见效快的特点，特别是农村水电资源丰富的地区多属退耕还林还草区、天然林保护区、自然保护区和水土流失重点治理区，因而在实施西部大开发战略开展农业、水利、能源基础设施建设和生态环境建设中，农村水电有着突出的资源优势、区位优势和比较优势。

(二十一)历代党和国家领导人都十分关怀、重视农村水电，农村水电在农村与地方经济社会发展中发挥了不可替代的巨大作用。建国50多年来，特别是改革开放20多年和党的十三届四中全会13年来，在党和国家领导人的关怀、重视下，我国农村水电从无到有、从小到大，从单站发电到联网运行，从建设县电网到建设农村水电初级电气化，从小、散、弱到资产重组、结构调整、制度创新和建设适应全面建设小康社会要求的中国水电农村电气化，发生了翻天覆地的变化。已由建国初期星星点点的农村“夜明珠”，发展到现在农村水电装机3120万千瓦，年发电量954亿千瓦时，水电资产现值3000多亿元，担负着全国1/2地域、1/3县、1/4人口供电任务的水利系统农村水电行业。我国发展农村水电、建设农村水电电气化，突破了单纯依靠常规电源长距离送电建设电气化不经济、不可能的旧模式，不仅在边远山区、少数民众地区和革命老区比较好地解决了发展中国家共同面临的能源、环境和消除贫困的问题，而且还在增强民族团结、促进边疆繁荣稳定方面发挥了巨大作用，在农村与地方经济社会发展中起到了不可替代的历史作用，得到地方政府和人民群众的热烈拥护和支持，被老百姓誉为光明工程、致富工程、德政工程，同时也得到了国际社会的高度赞誉。

(二十二)农村水电及电气化建设的基本经验。建国以来特别是改革开放以来的实践表明，我国农村水电力及电气化建设发挥了重要的扶贫作用、生态作用、多功能作用，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。其基本经验：

一是党和国家领导人亲自倡导,国务院政策扶持,省委、省政府高度重视，有关部门大力支持，市、县政府认真组织实施，广大人民群众积极参与。

二是坚持大小电网并举共存、各有侧重、协调发展，稳定和完善农村水电管理体制，有一个长期稳定并不断完善的行业管电机构和一支稳定并不断提高水平的技术与管理队伍。

三是结合江河开发治理兴水办电，发挥水资源综合利用优势和功能，发电、防洪、灌溉、水保、供水相结合，以水发电，以电养电补水，以电促农兴工，以电代柴代燃料和治理水土，统筹协调资源、环境、生态、扶贫和水电电气化建设。

四是分散布点、就地开发、就近成网、成片供电，建立地方独立配电公司，符合中小水电资源分布状况，适应农村社会生产力发展水平，符合电力工业体制改革方向。

五是坚持执行“自建、自管、自用”、“谁建、谁有、谁管、谁受益”和“小水电要有自己的供电区”、“以电养电”等方针政策，调动了各级各方面办电的积极性。

(二十三)农村水电机构职能建设。1998年下半年以来在电力垄断体制的严重影响下，我国农村水电及电气化事业受到建国以来前所未有的冲击和挫折，直到现在还没有得到根本消除。一些地方仍在要求水行政主管部门撤销水电管理机构、划出水电管理职能；仍在继续实施对地方小电网的代管、上划；仍在按照电力垄断体制的要求布置农电体制改革的验收。我们仍在不断为排除人为造成的困难而消耗精力和时间，艰难地进行工作，特别是行业基层迄今仍不同程度地存在着思想、工作、队伍混乱，影响农村水电及电气化事业顺利发展和社会稳定。农村水电是农业和农村发展的重要基础设施，属于基础性、公益性、生态性工程，要求对它发挥政府主导作用，履行政府职责。我们应按照“三个代表”重要思想的要求，遵循水利事业改革发展的客观实际和内在规律，以对人民高度负责的精神，针对存在的问题认真总结经验教训，切实加强水行政主管部门的农村水电机构职能建设，恢复行政建制，肩负起对农村水电资源、农村水电工程、农村水电资产实施行业管理的责任。

农村水电职能建设和行业管理职责应主要包括以下内容：

⑴组织编制农村水电资源规划；监督管理农村水电资源开发、利用和使用权转让。

⑵研究拟定农村水电及电气化发展战略、中长期发展规划，组织指导农村水电建设;组织实施水电农村电气化建设、小水电代燃料生态保护工程建设和送电到乡工程建设。

⑶组织实施水利系统农电体制改革、农村电网建设改造和城乡同网同价。

⑷监督管理水利行业水电国有资产，组织指导水利行业水电管理，组织指导农村水电产权制度与体制机制改革，组织指导水利行业电站、电网和企业管理现代化建设，组织指导农村水电企业改革发展和管理创新、技术创新与全员培训。

⑸组织指导地方中小水电基地建设和农村水电资产重组、股份制集团化改革，实行集约开发、规模经营。

⑹组织指导农村水电及电气化政策研究和规范化、法制化建设；制订农村水电及电气化条例、标准、规程、规范和办法，并组织实施。

⑺负责农村水电设计市场、建设市场、设备市场和产品市场的规范、监督和管理。

⑻负责农村水电站水工建筑物安全监督；指导农村水电发供电生产安全，协调处理重大安全事故。

⑼组织开展农村水电及电气化的对外合作与交流。

⑽负责全国水利系统电力工业及农村电气化统计工作。

⑾指导农村水电行业协会工作，加强行管理。