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电力工业引入竞争机制后如何落实计划

北极星电力网技术频道    作者:佚名   2008/1/21 17:21:49   

 关键词:  电力工业 计划

2000年10月,中共中央作出了关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议。2001年3月,全国人大通过了国民经济和社会发展第十个五年计划纲要。目前,国家有关部门正在制订“十五”电力工业计划。根据党中央和今囚人大的指示,电力工业应当如伺制订计划,如何落实计划呢?
1电力工业需要有一个长期的、具体的计划
电力工业与一般工业、电力商品与一般商品有很大差异。电力工业在20世纪90年代以前,一直被认为是天然的垄断行业,仅仅在90年代开始由英国创始实行私有化和在发电、售电领域打破垄断,引人竞争机制;由于这种竞争机制是在牺牲规模经济的条件下人为制造出来的,因此如何引入竞争机制还在研究试验过程中。美国加州的电力危机和英国英格兰、威尔士否定电力库竞争模式,转而实施新的电力市场模式,都是引人竞争机制失败的实例。
这些实例说明,计划经济国家的电力工业要有计划,市场经济国家的电力工业也要有计划;垄断经营的电力工业要有计划,引入竞争机制的电力工业也要有计划;电力工业要有计划是不受经济体制和电力工业管理体制变迁的影响的。传统计划经济国家的电力工业计划是根据供给的可能来编制计划的,因此往往是一个缺电的计划,虽然在计划执行过程中不断的修改计划,但仍然满足不了市场的需求;市场经济垄断体制下的电力工业是根据市场需求来编制计划的,并且都留有较充足的备用容量,因此能够满足电力市场的需求。而引竞争机制以后的电力工业如何来编制电力工业计划,如何实施电力工业计划还缺少经验,需要我们去探索、去研究解决。
美国加州过去实施电力工业垄断经营的一百多年里,由于电力工业的计划和规划实施得好,从来没有出现过缺电;而美国加州从1998年开始在电力工业中引入竞争机制以后,不到两年就出现了严重缺电局面,至少说明在电力工业中引入竞争机制以后,怎样编制电力计划、实施电力计划还没有解决。
在美国加州发生电力危机之后,有人说,这是由于美国加州的电力管理电力负荷预测偏小造成的,这是很难自圆其说的。因为不管负荷预测偏小或偏大,怎么会出现十年不建大型电厂呢?即使负荷预测偏小,小的负荷增长,总也得建几个大型电厂,怎么会十年不建大型电厂呢?如何在进行电力体制改革的十年中,没有哪个部门发现负荷预测偏小?没有哪个部门发现未来年份会出现缺电?究竟谁负责负荷预测?谁负责编制电力计划?这就是说在实行传统计划经济的国家、在垄断经营电力工业的国家,电力部门负有满足用户电力需求的任务,负有编制电力计划和实施电力计划的任务。而引入竞争机制以后的电力工业,电力的供求平衡和保证供应交由电力市场来负责。实践证明,电力市场并不能保证电力供求的平衡。因此,有的专家认为,英国、澳大利亚、美国其他州也推行电力自由化,但他们现在没有发生电力危机,主要原因是目前电源足够,邻近电网可以调度电力供应,并签定长期合同,但一旦电源不足可能也会发生同样情形。
我国在实行厂网分开、引入竞争机制的时候,一定要认真研究如何制订和实施电力工业的长期的、具体的计划,特别要重视计划的落实问题。只有解决了这个问题,才能保证不缺电,不出现电力危机,也只有解决了这个问题,才能保证党中央和全国人大关于“发展是硬道理”的落实。
2引人竞争机制后如何编制电力计划
引入竞争机制后,电力计划的编制方法应当与垄断经营时的电力计划不同。要研究谁来编制电力计划和编制一个什么样的电力计划。
谁来编制电力计划?这种计划应当包括两类计划:一是政府宏观指导的电力计划,二是电力企业的电力发展计划。政府的宏观指导计划应当包括全国的电力计划,大区电网的电力计划和各省、市、自治区的电力计划。如果这个计划由电力行政主管部门来做,中央和省两级有电力行政主管部门,但缺少大区的电力行政主管部门,看来中央和大区的电力计划只能由中央电力行政主管部门来做,省级电力计划由省电力行政主管部门来做。如果这个计划由电力管制委员会来做,那么应当设立中央、大区和省、市、自治区三级电力管制委员会,由各级电力管制委员会负责电力计划,但管制机构级数大多,工作难以协调,也可以考虑只设中央和大区或中央和省、市、自治区两级管制机构。前一种情况,由大区管制机构负责大区和省级电力计划;后一种情况,由中央级电力管制机构负责中央和大区的电力计划。究竟由谁来负责编制政府宏观指导的电力计划,应当在电力改革方案中预先作出安排。
电力企业的发展计划,由于“厂网分开、竟价上网”的体改方案实施之后,全国有多个电网公司和多个发电公司,各个电网公司(包括大区电网公司和省级电网公司)和各个发电公司(包括中央国有的大型发电公司和地方的发电公司)都要制订各自的电力发展计划。电网的发展计划要与发电公司的发展计划相协调、相衔接。
最理想的情况是政府宏观指导的电力计划与各电网公司、各发电公司的电力计划不论在指导思想和发展水平、规模都完全吻合,这是最理想的电力计划。但问题是各电网的电力需求预测不同,对电力发展水平和建设规模的设想不同,特别是当竞争模式的规划、设计不同时,各地电网公司和发电公司建设电网和发电厂的积极性过高和过低时,电力供求不能平衡时,应该怎么办?一般来说,很难达到政府宏观指导的电力计划和各公司制订的电力规划完全吻合,这是厂网分开、引入竞争机制以后,电力发展计划中出现的一个难题。因为厂网分开、竟价上网体制实施之后,政府已无权指令电网公司和发电公司建设电力工程。特别是我国目前在建规模不足,东南沿海一些省、市已经显露缺电局面,电力体制改革方案尚未批准,批准以后无论电网公司或者发电公司都有一个组建的过程。如果电力体制改革方案欠拖不决,或者体制改革方案决定后,改组过程时间过长,都会阻碍电力工业的发展。当前各级政府电力行政主管部门要抓紧制订“十五”和2015年以前的电力发展计划。
3引入竞争机制后如何落实电力发展计划
厂网分开、引入竞争机制后,要落实电力发展计划,已经不能再依靠政府分配任务,分配投资,需要用宏观调控政策和合理的电力市场规划和计划,使得各电网公司和各发电公司能够按照市场经济规律自主发展电力工业,还要依靠电力用户合理使用电力、节约用电。至少要做好几个方面的工作。
一是要使电力公司获得合理的回报,使电力公司能够筹集电力工程建设所需的资本金,能够获得必要的贷款,能够具有在电力工业寿命期内还本付息的条件。
要做到这一点,必须使发电、输电、配电和售电的电价合理化。在这个问题上,必须认识到过低的电价必然阻碍电力工程的发展,必然会造成严重缺电,在缺电的条件下引入竞争机制必然会造成电价的急剧上涨,出现电力危机。
二是在发电侧引入竞争机制时,应当同时放开终端销售电价。
发电侧竞争上网时实际48点实时报价,同步对终端用户也实行48点实时计价,将发电侧的实时电价相对应的确定用户的实时电价,将竞争性的电力价格变化及时传达给用户,一方面促使终端用户节约高峰电力,另一方面防止电网公司获得超额利润或者防止电网公司出现严重亏损(目前美国、英国等一些国家实行的电力市场都没有能解决这个问题,正是由于这个原因,美国加州的电网企业才出现了严重的电力危机)。
三是要严格界定电力企业的搁浅成本,采取合理措施允许电力公司回收搁浅成本。
垄断性电力市场定价时可以将所有的成本进入电价,而竞争性电力市场定价不承认搁浅成本。为防止电力公司出现严重亏损,必须让电力公司回收搁浅成本。美国加州采取放开发电侧的上网电价、固定需求侧的销电价的办法来回收搁浅成本的办法违背了市场规律,证明是失败的措施,应当寻求新的回收措施。可以考虑在确定终端用户实时电价时,逐步分摊、回收搁浅成本。
四是要与发电商签订长期和短期的购电合同,把发电商的商业风险限制在它可以承受的范围之内。
电力工业的特点是资金最密集,建设周期长,电力需求难以准确预测,电力又不能大量储存,为降低风险应当与发电商签订长期合同。美国加州前几年实施的电力体制改革,由于实行从零开始的实时竞争,建电厂和输变电工程的风险太大,造成加州十年没有建设大型电厂和输变电工程,出现了严重的电力危机,加州出现了严重缺电以后,电价飞涨,应当是发电商建设电厂的良好时机,但由于发电厂和输变电工程需要30-40年才能回收投资,短时间的涨价并不能说明今后长时期内能获得合理回报,发电商仍然不敢投资建设新电厂,即使发电商有勇气,银行界也有顾虑不敢提供贷款,发电厂、输变电工程仍难以开工建设,从零开始的竞争证明失败了。美国新的电力市场方案采取了95%的长期和短期合同,只有5%的电力进入现货市场,比较好地解决了电力发展问题。说明竞争性电力市场的规划、设计,不能过分重视短期的经济目标,不能过分地要求降低电价,否则其结果必然会影响电力市场提供足够的电能以满足用户的电力需求,也就是这种市场模式必然会阻碍电力工业的发展,必然会出现电力的供不应求,造成严重的电力危机。这就是世界能源委员会指出的“为竞争而进行竞争”是“愚蠢的”。
我们应当吸取美国加州和英国电力体制改革的经验教训,在发电和输变电工程的进入端实施招投标制度,对新建的发电厂和输变电工程实施竞争性招投标,中标单位与电网公司签订长期的购电合同。为了保证电力工业的发展,是否可以考虑将电力市场分为两个部分,新建电厂签订长期合同进入非竞争性的电力市场,而已经完成还本付息的电厂进入竞争性市场。
五是要建立强有力的电力管制机构和电力市场监管机构。
目前对于电力管制机构和电力市场监管机构存在两种不同的意见,一种是在保留传统计划经济条件下的管制体系不变的条件下,成立电力管制机构,并且把电力管制机构和市场监管机构混为一谈;一种是要求废除传统计划经济条件下的管制体系,建立真正符合社会主义市场经济要求的电力管制机构,并且严格区分电力管制机构和市场管制机构的职能。看来要建立起真正有效的电力竞争市场,应当采取后者而不是前者。要由国务院制定、颁发电力管制法规,确定管制机构的职能和工作制度。没有真正的、健全的、有责有权的电力管制机构,就难以建立起有效的电力市场。
六是要建立起强有力的电力行政管理机构。
我国从1997年开始实施电力工业的政企分开的改革,从1998年起原电力工业部和水利部的政府管电职能已移交给国家经贸委,从2000年开始,省及省以下的管电职能已开始移交给各省、市、自治区的经委或计经委,但国家经贸委和省、市、自治区的经委只能由少数人来行使管电职能,许多工作还只能委托国家电力公司、省电力公司或电力行业协会代行、代办,实际上电力行政管理不是加强了而是大大削弱了。
厂网分开、引入竞争机制以后,国家电力公司和省电力公司已经不可能再承担某些电力行政业务,电力行业协会代行、代办也不规范,新成立的电力管制机构也有自己的任务,不可能承担电力行政管理业务,因此有必要成立专门负责电力行政管理或成立负责能源行政管理的能源委员会或能源部。
在进入终端实施招投标制是否能够获得成功,决定于招投标的条件和长期合同的条件,还决定于中标者是否能按时完成工程的建设。如果在招投标时无投标者或很少投标者参与,电力行政主管部门就应当及时修改招投标制度,适当减轻中标者的风险度。在我国台湾省和日本实施发电工程招投标时,都有4~5倍的需招标的容量参与投标,具有很强的竞争性。但是他们的经验是招投标工作完成之后,并不是万事大吉,有的中标者中标之后不能按期开工,甚至长期不开工,或者开工后不能按期完成工程建设,所以在招投标完成后,电力行政主管部门和电力管制部门要经常监督中标者按工程建设进度按时完成工程建设,对于不能按时开工建设和不能按时竣工投产者给予处罚,并及时采取补救措施,以避免缺电。
总之,从电力工业的特点出发,电力工业需要有一个长期的、具体的计划,需要明确谁来编制电力计划,并提前做好电力计划。编制电力计划很重要,落实电力计划更为重要。只有这样才能保证厂网分开、引入竞争机制以后,保证电力工业的发展,保证电力工业不出现缺电和电力危机。

来源:中国能源网
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