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国际电力体制改革告诉我们什么?

北极星电力网技术频道    作者:佚名   2008/1/21 17:20:14   

 关键词:  电力体制改革 改革

中国新一轮的电力体制改革正在研究之中,为了学习国际电力体制改革的经验和教训,国家发展计划委员会主办、世界银行和美国能源基金会协办的“中国电力工业改革国际研讨会”于2000年10月9-10日在北京召开。会议认为,中国电力工业改革必须继续下去,要结合中国的国情灵活应用其他国家的经验。
一、要跨越单一购电机构模式
世界银行东亚地区能源发展局局长鹫见良先生说:“尽管中国有其特点,但中国电力行业的问题也是国际上普通存在的问题。改革必须继续下去,特别要跨越单一购电机构模式。因为在单一购电模式下,进入市场和进入市场后都没有竞争,跨省交易得不到发展,污染严重的小型燃煤凝汽式火电厂发展迅速,整个系统陈旧。
亨特女士的发言也否定了单一购电机构模式。她说:电力工业的结构和市场存在四种模式:横向、纵向垄断的一体化结构,单一购电机构模式,趸售竞争模式(包括向大用户直接供电)[1],零售竞争模式。电力工业的改革不一定经历全部四种模式,如阿根廷、英国、澳大利亚和挪威都没有经历单一购电机构模式,而是直接进入趸售和零售竞争模式。
否定单一购电机构模式,似乎是这次研讨会的中心议题。因为中国电力工业改革正准备走这条道路,在几项中国电力工业改革的国际研究中,几乎都是肯定单一购电机构模式的。
1、1993-1994年中国电力部门改革战略选择课题。世界银行“中国电力行业改革--趋向竞争与改进职能”中[2]提出四种模式,一是纵向集约垄断,如法国;二是纵向集约发电和输电垄断与独立的地方供电垄断相结合,如英国1990年以前及许多其他国家;三是发电竞争输电垄断(趸售模式),如1978年以来美国大部分地区和西班牙;四是完全竞争,发电与能够选择供电者的用户或零售商竞争,如英国、挪威。这四种模式也是由亨特女士归纳总结的。世行认为‘趸售模式,也就是单一购电机构模式(与这次会上讲的趸售竞争模式不同),是目前中国电力工业体制改革惟一可行的模式。“因为是实现从中央计划经济体制转换到以市场为主的经济改革而不致于引起大的破坏作用的最佳方式。在转换期间,中央控制一些条件可以通过省电力公司(趸售机构)加以保留,从而继续履行公共服务和义务,如农村电汽化,以及通过竞争投标/或一定的合同协议将电价抑制在生产成本之内,从而防止短期内电价涨幅过高。此外,考虑到中国的高速发展,在发电方面引入竞争,这是模式的基本点,它将十分有益于提高投资效率,并逐步推动电力公司降低运行成本和燃料成本”。
2、1997年初完成的中国电力工业部与世界银行合作研究课题第2号“中国电力部门管制框架研究报告”。[3]亨特女士当时作为国际专家小组成员参加了这个研究报告的起草工作。在这个报告的第二章中,专门有一节--购电机构模式:一个实用的目标中强调用单一购买机构模式:“中国这样一个大国,要推荐一种全国普遍适用的组织结构模式是不恰当的。然而,购电机构模式或单一买主模式对中国许多地方来说却是一种实用的、适当的结构模式,许多省初地区都具备采用这种模式的条件。有许多国际经验可供中国借鉴。在北爱尔兰、葡萄牙、波兰、西班牙、泰国、印度的奥里萨邦和美国,已经或准备采用各种不同的购电机构模式”。购电机构模式能创造一个市场,是肯定符合社会主义市场经济体制要求的。
3、2000年6月16日美国大卫与露茜.派克德基金会和美国能源基金会在北京召开的“强化电力工业排放标准研讨会”上,向与会代表提供的“中国可持续能源项目的参考资料”中[4]有两篇论述电力改革的文章,一是“最优实践指导:实施电力部门改革”,二是“最佳实践方法指南,实施电力行业改革”。这两篇文章认为电力部门的改革的三种模式,一是竞争性新发电,如日本、台湾省采用的模式;二是全部趸售竞争,如上所述北爱尔兰及美国所采用的模式;三是全部零售竞争,如英国、挪威所采用的模式。在这三种模式中,一、二两种模式都属单一购电机构模式。
上述情况说明,电力工业体制改革究竟应当怎么搞,还处在试验研究阶段,随着改革的实践会不断发生变化。英国英格兰、威尔士从2000年10月开始取消原来采用的电力库模式,美国加州的电力体制改革出现了缺电和电价暴涨。我们应冷静、客观地对待别国的经验,切忌照抄照搬。即使是别的国家实践证明是正确的模式,也要考虑基础、历史、环境等条件,实事求是地分析是否适合我国。
二、改革过程中要重视节能和清洁能源技术的发展
美国能源基金会中国可持续能源项目主任欧道格先生说:“在改革过程中,应重视节能、清洁能源技术的发展及其带来的健康和环境影响。如果在改革初期不重视这些问题,就会失去宝贵的机会。”布雷福尔德和莫斯克维茨先生专门谈了可持续发展问题,侧重点是电力部门改革与环境的关系。他们说:“主要的经验教训是,具体问题的具体处理方法以及原则的制定,会对环境产生非常重要的正面或负面影响。这些问题应当在电力体制改革的规划方案中加以考虑:以避免出现不良后果”。他们建议:改革工作组应当有环境和公共卫生的官员参加,工作组应当对缓解环境和卫生影响进行分析。
我国在处理改革与环境的关系上有教训的。自1985年进行电力体制改革以来,污染严重的燃煤凝汽式小火电和燃油小火电失控,教训是深刻的。这几年关停小火电造成的损失是巨大的,特别是一面在关停小火电,一面还在继续建设污染严重的小火电,说明在改革方案的设计上存在着严重的缺陷。电力工业改革方案如何鼓励节能,鼓励采用清洁能源技术,鼓励开发可再生能源和新能源,都是值得认真研究的问题。
三、简单地改变发电业务的所有权结构并不能带来竞争
亨特女士说:“改革应认真设计,要有明确的法律和强有力的机构,才能从一种模式进入另一种模式。改革和重组是一个长期、复杂而艰巨的过程,要有深思熟虑的战略、政府的长期承诺队及强有力的政府机构。这是从其它国家电力体制改革中得到的重要经验教训。负责改革的政府机构应当有足够的高素质人员并有足够的预算,才能成功地进行改革。另一方面,竞争和所有权是两个问题,换句话说;简单地改变发电业务的所有权结构并不能带来竞争。竞争需要很多买方和卖方,它们应该能够得到可靠、及时的信息。此外,为了在电力工业中引入竞争,必须有很好的市场规则和结算合同,强有力的监管机制,以免产生扭曲市场和操纵市场的现象”。
这里提出一个重要的观点,即简单地改变发电业务所有权结构并不能带来竞争,竞争和所有权是两个问题。也就是说实施“厂网分开”,发电业务所有权多元化,不会自然而然地产生竞争。开展竞争要具备几个条件:一是改革过程要认真设计,二是要有明确的法律,三是要有强有力的管制机构,四是要有很多卖方和买方,五是要有可靠及时的信息。我国目前在六个省市进行的“厂网分开,竞争上网”试点,所有这些条件都还不具备,因此即使“厂网分开”了,也不会有真正的竞争。
四、引入竞争能否保证电力工业的发展以及电力系统的稳定性和可靠性
在研讨会上、中国专家提出了两个问题:一是电力行业是资本密集型产业,建立竞争性市场后,是否能吸引足够的投资;换句话说,竞争性市场会带来短期效益,但是否能满足长期发展的需要。二是,电力不能储存,需要每时每分每秒的供求动态平衡;英国能保证系统的稳定性和可靠性是因为有很发达的输电系统,而中国的输电系统还不够健全。
亨特女士认为:“其他国家改革的经验证明,市场化带来了大量投资。实际上只要有好的市场规则和有效的监管,投资会滚滚而来”。但是她没有讲,为什么美国加利福尼亚州的电力体制改革会出现十年未建设大型电站,为什么2000年夏季出现供电紧张,电价暴涨?国际专家说,加州最近实施的市场规划和市场规则也有一些教训,究竟出了什么问题,看来关键在于能否保证新建电厂获得合理的回报。
关于系统可靠性和稳定性,亨特女士认为:“只要用户能知道价格并作出反应,就可以提高稳定性。问题是:如果市场价格每小时都在变化,而用户看不到这些价格信号,他们就没有机会改变消费方式,因而不能影响市场价格。即如果需求侧能改变消费方式来减少价格波动,就有利于系统稳定。”这里存在两个问题,一是采用单一购买机构模式,或者采用趸售竞争模式,用户根本看不到每小时价格波动的信号,也就不可能作出反应。二是即使用户能看到每小时价格波动,象加州圣迭戈供电区,电价涨了好几倍,甚至十倍,州政府和电力公司一再号召节电,但最高负荷并没有明显下降,这说明用户缺乏节电手段,也不具备足够的自备发电装置。象亨特女士说的那种情况,连如此发达的美国都没有做到,其他国家的用户能做到吗?
因此,在引入竞争机制之前,在市场规划、市场规则和市场管制方面需要认真研究。
五、国际上正在进行电力体制改革的国家的出发点是不同的
90代前后掀起的电力体制改革,各国改革的出发点是不相同的,都是从本国电力工业的实际情况出发,解决最为紧迫的问题。因此改革的步骤和措施也是各不相同的,市场规划、市场规则和管制体制有差异,最终的目的是自由化、民营化、合理管制和引入竞争机制。亨特女士说:“各国电力体制改革的出发点不完全一样,有的国家是因为成本和价格太高(如美国);有的国家是投资太大,政府无力承担(如墨西哥);有的国家是为了信仰(如英国);而有的国家服务质量太差,要解决供电质量问题(如阿根廷);有国家是几个因素的共同结果。而在印度,是因为价太低,电力工业人不敷出,需要通过改革来提高电力行业的信誉和活力。尽管改革的出发点不一样,但都引入竞争。每个国家都希望从改革中获益;由于资源(劳力、资本、燃料)的更有效利用而降低了成本,由于决策下放使行业竞争更有效率,当电价不再由中央政府决定而由供求关系决定时,将带来巨大的效益”。
我国的电力体制改革也正是这样逐步走过来的。80年代前后的改革是为了解决缺电,也就是为了解决电力工业的投资来源,办法是征收电力建设基金,新建电厂还本付息定价,煤运加价等。1997年以来的改革是为了解决政企不分,建立现代企业制度。从1998年开始电力供求缓和后,取消乱加价、乱收费,城网、农网改造,一户一表等措施是要解决电价高的问题,正在6个省市进行“厂网分开,竞争上网”的试点。
现阶段中国电力体制改革的出发点是什么?目的是什么?确实是一个值得很好研究的问题。有的学者呼吁“电业改革,降价为先,”如果这是指取消乱收费、乱加价,把城市和农村不合理的收费、加价降下来,这项工作正在做,而且已经取得了一定的成效。如果要在现行的目录电价的基础上再降价40%,难度是比较大的,除非彻底扭转不合理的电价结构,如取消一切优惠电价,提高居民生活用电价格,才有可能降低商业和工业用电价格,这是一个难度很大的电价改革方案。国家计委早在1997年调整电价时就提出居民生活电价偏低,工业电价偏高,工业用电价格中基本电价偏低、电度电价偏高的问题至今末解决,看来也只能逐步调整。从近年来的电价调整情况来看,这两个电价扭曲问题还有扩大的趋势、好几个省为促销电力,采取居民生活用电超过一定数量时,给予降价优惠。电价不能合理化,市场化体制改革会受到阻碍。
现在国内对英国电力体制改革后居民生活用电和工业用电费降低有一种误解,认为是电价表的价格降低了30。据IEA的统计,英国电价表上的价格,1997年与1990年相比,民用电价是上升的,1990年为11.85美分/千瓦时,1997年为12.50美分/千瓦时,1998年为12.09美分/千瓦时;工业电价则稍有下降,1990年为7.07美分/千瓦时,1998年为5.95美分/千瓦时。亨特女士说,英国一般家庭电费2000年4月比1990年4月下降30,这是由于电价太高时,用户自愿少用电,或者用自备量发电机发电,并不是电价表中电价降低;而工业用户电价降低,是由于注意需求侧管理,降低最大需求量,多用低谷电,提高负荷率,使得工业平均电价下降。工业用户电费支出下降了30左右。这就是前面所说的,用户看到实时电价的变化,自觉节能和调整用电时间所获得的效益。
电价改革是电力体制改革的关键。在市场经济国家,电力改革前电价就已基本上符合价值规律,电力企业有合理的回报。而许多发展中国家,电力改革前;政企不分,政府定价,电价过低(据世界银行统计,比发达国家低一半),电力企业入不敷出,无力筹措电力发展资金。因此,在电力体制改革中,前者通过改革,可以降低电价;而后者改革的目标是适当提高电价,“建立一个有效率的电力工业,以经济价格满足全部需求,保证质量,并消除腐败,改革的原则是‘可能时引入竞争,必要时实施管制’”。这是卡卢梭先生在研讨会上介绍拉美经验的讲话。中国的情况比较复杂,新电厂和农村电价偏高,目录电价水平偏低且结构严重扭曲,因此既有取消乱收费、乱加价降低终端用户电价的任务,又有适当提高目录电价、纠正电价结构扭曲的任务。总之,电力体制改革要考虑我国电价的现实情况。
六、电力体制处于一体化垄断和竞争模式的中间状态是最糟糕的
世界各国的电力体制大致可以分为两类,一类是垄断体制,一类是不同程度的竞争体制。只有中国,由于实施渐进式改革,电力体制处于中间状态;在研讨会上;布雷福尔德和艾格说各国改本的出发点不一样,改革必须根据具体情况进行。发电业务的有效竞争要求发电与输电分离,并对必须垄断经营的业务实施有效的监管。布雷福尔德先生强调:改革不能半途而废,当改革处于一体化垄断模式和竟争模式的中间状态时,往往最为糟糕。
我国电力体制改革以来,至今处于中间状态,确实出现了许多问题。如新建电厂上网电价居高不下;污染严重的凝汽式小火电,无调节能力的小水电屡禁不止;输变电和配电工程建设滞后;在供电方面,由于层层趸售和自建、自管、自营,出现了严重的乱收费、乱加价。政府发现这些问题后,从1998年开始进行治理整顿,取消乱收费、乱加价,取消新建电源还本付息定价,进行城网、农网改造,在农村实行“两改一同价”,在城乡实施“一户一表”工程,关停小火电并实施“以大代小”。这些措施有利于引入竞争。根据我国电力行业阶情况,只能采取“可能时引入竞争,必要时实施管制”。
七、厂网分开后,如何引导电力市场结构改组
厂网分开后,发电企业必须有多个卖主,究竟发电公司应当如何划分呢?以往是知道发电公司太少了不好,如英国英格兰、威尔士曾分解成国家发电公司(HP)和发电公司(PG)、核电公司,由于发电公司太少,后来再次进行改组,那么究竟应当怎样划分发电公司呢?
在研讨会上,拉马赫先生解释了HHI指教及如何应用的问题。“HHI指数是一个简单的引导市场结构改组指教,它是各公司份额平方叠加得出的。如果只有一家发电公司独占市场,那么HHI指数为1002,即为l0000。如果有5家市场份额相同的发电公司,那么HHI指数为202十202十202十202十202=2000。一般来说,当HHI指数为2000-2800时,就会有适当的竞争;如果5家公司市场份额不等,有大有小,HHI指数会增大,竞争度下降。这就是说,一个地区的发电市场至少要有5到6个市场份额相当的发电公司。发电公司的数量只是一个方面,还要考虑发电公司的资产组合,包始基荷电厂和调峰电厂、新老电厂的搭配等。此外,输电服务价格信息必须公开透明,输电电价应有利于系统的有效运行,有利于新的投资,竞争性市场的竞争规则,包括买卖双方的合同框架,现货市场的运行规则。”
我国对于厂网分开后,发电业务应当成立多少个公司,还没有明确的意见。一种办法是将国家电力公司及其所属的分公司、子公司的发电厂全部分离出来,组成4-5家全国性发电公司,各省投资公司和地方拥有的发电厂按现代企业制度规范。另一种办法是将所有发电厂打乱,按基荷峰荷电厂、新老电厂均衡搭配后组成5个甚至更多的发电公司。究竟如何组建发电公司是一个值得研究的问题。
八、没有强有力的监管机构电力改革将处于危险境地
世界各国电力体制改革的一条基本的经验是要有强有力的监管机构。在这次研讨会上,对美国电力市场的监管发表了不少意见。亨特女士说:“电力市场运行在早期就应受到强有力的监管,但在美国不是这样,有很多教训可以吸取。”“在监管问题上,中国面临与其他国家类似的问题,如美国和印度。在这些国家是中央和州(省)两级管制,有效市场的规模和行政区划不一致,即使某一时段市场和行政区划具有相同的边界,随着电网的扩展,也会变得不一致;这就不可避免地涉及监管问题。特别是在美国,由于联邦和州之间管制分工不明,职责重叠,带来了很多问题。印度也在修改法律,解决这方面的问题。因此,中国在修改《电力法》时,应认真吸取这些教训。”美国是世界上最早实行电力管制的国家,我国原电力工业部与世界银行合作进行的“中国电力部门管制框架研究报告”,也是以美国联邦和州两级管制为蓝本来设计我国电力管制模式的。现在又说美国搞了几十年的管制有毛病,我国究竟应当如何设计管制框架确实值得好好研究。特别是我国想把电力市场扩大到大区或几个大区组成的大电网,中央和省两级管制框架势必不能适应。
布雷福尔德先生说:“我在一些国家的经历,说明高质量的监管是非常重要的。好的监管必须独立于被监管单位。有人也许会说,只有被监管的企业是私人企业,监管机构的独立性才显得重要。实际上,当政府拥有企业时,如果不将监管与产权分开,很多国家出现了严重问题。”他还说:“正确的监管是监管职能集中在一个部门,而政策制定职能集中在另一个部门,每个部门都必须配备精良的专业人员,并有充足的资金,如果没有这样的监管和决策机构,而且现有的交叉和冲突管理继续存在,改革将处于危险的境地。
关于建立强有力的管制机构的问题,原电力工业部和世界银行的研究报告说,计划经济有计划经济的管制模式,市场经济要求有新的管制模式,如果不建立新的管制模式,将严重阻碍电力体制改革的进程。这次研讨会再次强调、如果设有一个集中、独立的管制机构,改革将处于危险境地。管制问题确实是一个非常关键的问题;但不同的电力体制有不同的管制模式,目前有美国、英国、法国和日本等多种管制模式。
九、结语
这次“中国电力工业改革国际研讨会”提出了9个问题。这些问题说明,随着一些国家电力体制改革的进展,对电力体制改革有了新的认识,新的看法,这些意见不一定适合中国的实际情况,但确实值得我们研究,使我国电力体制改革方案更稳妥、更可靠。


注:1.在这里,“零售”和“趸售”的界限并不明确。例如,有些定义中的趸售竞争包括发电公司向配电公司和大用户直接售电;而另一些定义中,趸售是向零售单位供电,即只包括配电公司,不包括大用户。在美国,在没有零售竞争的情况下,不能直接从发电商购电。而在另一些国家,如英国,趸售包括大用户。所以这里的趸售竞争,是指发电、输电、配电分开后,发电公司直接向配电公司(或包括大用户)直接售电。而后面的发电竞争、输电垄断的趸售模式是指单一购电机构模式,发电公司不能直接向配电公司售电。
2.见“电力工业部政策法规体改司“中国电力部门改革战略选择课题研讨资料汇编”下册,中国电力行业改革--趋向竞争与改进职能。
3.见1997年6月电力工业部、世界银行编写的“中国电力部门管制框架研究报告”。
4.见美国大卫与露茜.派克德基金会,美国能源基金会“中国可持续能源项目”的资料。

来源:中国能源网
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