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我们对电力体制改革及有关问题的看法和建议

北极星电力网技术频道    作者:佚名   2008/1/21 17:19:31   

 关键词:  电力体制改革 改革

目录

一、农村水电概况

二、电力体制改革方向

三、电力生产力和电力生产关系

四、大小电网关系问题的实质

五、第一轮“上划、代管”带来严重危害

六、新一轮“上划、控股”使改革走回头路

七、大电网不以提供输电公共通道服务为应尽的职责

八、贱价收购、持干股控股,导致国有资产流失

九、既是国电企业老总又是“三产”企业老板,主辅分开应即进行

十、上划电网,独霸市场,侵占“三农”权益

十一、我们的看法

十二、我们的建议

附件:《农网改造中上划、代管典型事例剖析》

一、农村水电概况

新中国成立之前,全国农村没有电。50多年来,农村水电累计使5亿多农村无电人口用上了电。长期以来,全国农村水电开发总量始终占全国水电开发总量的30-35,占全国电力总量的8-10。2003年全国农村水电发电装机3083万千瓦,年发电量979亿千瓦时,分别占全国水电开发总量的32.5、34.8。全国水利系统农网改造任务全面完成,第一、二期农网改造工程累计完成投资204.6亿元;县城电网60亿元投资改造规模,顺利实施。“七五”至“九五”全国共建成农村水电初级电气化县653个,超额53个县完成了国务院部署的任务。新时期,国务院部署“十五”期间在初级电气化县建设的基础上,继续建设400个提高水平的水电农村电气化县,到2004年底已建成验收52个县。2003年国务院决定在全国5个省(区)26个县进行小水电代燃料试点,试点工作进展顺利。实行农村水电资产战略重组,全国组建了19家省级水电集团公司,其中9家作为承贷主体负责本省(区、市)水利系统农网改造,有的并继续负责城网改造;组建了70多家地区性水电集团公司。其中已有16家公司实现了上市,在我国股市上形成了中小水电板块。目前,全国有1/2的地域、1/3的县、1/4的人口主要靠农村水电供电。农村水电长期是我国广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区实现电力普遍服务的重要途径。

四川、重庆、云南、湖南、广西等省(区、市),农村水电发电装机和年发电量均占所在省(区、市)电力总量的1/4以上,110千伏及以下配电设备容量、线路及资产均占所在省(区、市)总量的1/2以上。四川省以农村水电为主体的地方电力,2004年发电装机可达542万千瓦,发电量可达230亿千瓦时,售电量可达197亿千瓦时,销售收入可达61亿元,国有、股份制地方电力企业上交税利可达9亿元。四川率先实行农网改造资金“一省两贷”,水利系统第一、二期农网改造工程累计完成投资81亿元;16个市(州)、98个项目、计划投资26亿元的县城电网改造和到户工程将按时按质按量完成。“七五”至“九五”四川共建成农村水电初级电气化县104个,超额30个县完成了国务院部署的任务。国务院部署四川“十五”建设60个水电农村电气化县,到2004年底已建成验收18个县。四川有7个县进行小水电代燃料试点,进展快、质量好、效益高,促进了当地农民生产生活条件的改善。四川地方电力行业共拥有1户省级水电投资经营集团公司、1户省级水电产业集团公司、10户市(州)级电力公司、136户县级电力公司、80户发电企业和众多农村小水电企业。其中“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”、“广安爱众”5户公司股票已发行上市;共涌现出全省“优秀企业”12家,“电力工业双十强企业”13家,“文明服务示范窗口”单位65个,“优质服务示范窗口”207个,县以上先进生产工作者1500多人。2004年四川省地方电力经营性总资产可突破300亿元;四川省水电投资经营集团有限公司注册资本24.41亿元,授权资产130亿元,首期实施授权经营资产81亿元,可控资产规模可达250亿元以上。目前,全省181个县(市、区)中有146个县(含国家大电网代管县36个)主要由农村水电供电,占全省幅员面积的80。四川农村水电各项主要工作均走在全国前列,具有代表性与典型性。

农村水电资源丰富的省(区、市),经过几十年的治水办电,就地开发、就近成网、成片供电,普遍形成了以110千伏网架为骨干的结构比较合理的农村水电自发自供电网,绝大部分已与国家大电网联网,进行电力电量交换,建立了独立企业法人,按照独立配电公司的体制运营。这种体制代表了电力工业改革的方向,符合我国电力体制改革和国际社会联合电网分布式供电的要求。

新时期,党中央、国务院将农村水电列为覆盖千家万户,促进农民增收效果更显著的农村公共设施、基础设施和“六小工程”,要求放在更加重要的位置,增加投资规模,充实建设内容,扩大建设范围。多年来,农村水电为缓解我国电力供需矛盾和推动电力工业与水利事业发展,做出了不懈努力和重大贡献,对广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区经济社会全面、协调、可持续发展,发挥了不可替代的重大作用。近年来,农村水电以高于国民经济增长的速度快速发展,更是当前增加全国电力供给,缓解电力供应紧张不可或缺的重要力量。

我国开发农村水电,解决国际上共同关心的能源、环境和消除贫困问题的经验,得到了国际社会的高度评价和赞扬,世界上许多国家,包括欧美发达国家都在积极推广中国发展小水电的经验。2000年联合国工发组织在中国杭州成立了国际小水电中心,这是迄今为止联合国在中国境内设立的第一个法律框架内的组织。中华人民共和国水利部及其下属农村水电及电气化发展局,是国际小水电中心名誉主席与主席单位。四川已建立了中国首家国际小水电省级基地。以上是我国改革开放以来的重要成果,不仅为我国农村水电的发展,而且为扩大国际合作交流开辟了重要途径。

二、电力体制改革方向

国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号)提出,我国电力体制改革要打破两个垄断,一是发、输、配一体的行业垄断,二是“一省一公司”的区域垄断;实行三个分开,一是“厂网分开、竞价上网”,二是“主辅分开、消除关联关系”,三是“输配分开、竞争供电”。在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司,电网企业的“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。建立一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

在国务院电力体制改革领导小组领导下,电力体制改革取得重大进展。但主辅分开、输配分开的改革尚未实施,主辅合一、输配一体的电网垄断体制远未打破。2003年以来出现了电力供应紧张的状况,加大了电力体制改革的难度。产生于电网垄断体制基础上的“独占电力购销市场”的“权益机制”和“习惯思维”,仍在发挥强势作用,出现了不想改革、抵制改革的倾向。

三、电力生产力和电力生产关系

改革电力体制就是改革不适应电力生产力发展水平的电力生产关系。总结建国以来50多年社会主义建设和改革发展的经验,社会主义生产关系的调整和改革,必须适应于社会生产力的状况,既不能落后于也不能超越于社会生产力发展水平。

中国幅员辽阔,自然、经济条件差别大,城市、县镇、农村用电点多、面广、分散,要求不同,而水能资源遍布全国各地,特别是贫困山区、老少边穷地区农村水电资源丰富。客观实际决定我们必须坚持两条腿走路的方针,在积极发展国家电力的同时,大力发展农村水电和以其为主体的地方电力,以适应和满足不同地域、不同层面、不同特点的用电需求。

在社会生产力还不发达的现阶段,发展电力生产力的多层次、多模式,决定电力生产关系的多层次、多模式。中央、地方办电必然带来中央、地方管电。电网是技术设施,属于生产力范畴;企业是市场主体,属于生产关系范畴。全国全省可以是一个电网(联合电网),但不可能是也不应该是一个企业。绝不能把推进全省联网和推行输配一体的“一省一公司”混淆、等同起来。

四、大小电网关系问题的实质

以国家电力为主形成的国家大电网和以地方电力为主形成的地方小电网,简称大小电网,两者之间的矛盾过去有,现在有,今后还会有,正确对待和妥善处理两者之间的矛盾,是推动电力工业发展的重要动力。矛盾的双方一方是将要重组的区域电网公司的分公司或子公司---省级电网公司,另一方是地方电力,主体是农村水电。

大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系,是提供公共通道与进行电能交换交易的关系,是输电网与配电网的关系。在公平竞争、开放有序的电力市场远未形成的目前,大小电网关系问题的实质是垄断与反垄断的关系。正确对待和处理大小电网之间的矛盾,巩固和完善大小电网并举共存协调发展的合理格局,关系到统筹城乡发展,坚持尊重群众的首创精神,充分发挥中央和地方两个积极性的问题,有利于培育市场竞争主体,促进形成科学合理的电价机制,促进更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用,促进彻底消除“垄断控制政府”运用计划经济手段配置资源所造成的严重危害。

五、第一轮“上划、代管”带来严重危害

1998年下半年以来,在实施农村电网建设与改造中,凡是由大电网作为承贷主体,实行农网改造资金“一省一贷”的地方,普遍的做法是“先改制后改造”,“改制”(农电体制改革)以“上划、代管”为标志,“改造”(农村电网改造)以“改制”为前提,不让上划、代管地方小电网及其资产就不安排农网改造资金。在大电网自身并未实行厂网分开,更未实行主辅分开、输配分开,公平竞争、开放有序的电力市场体系远未形成,电力监管体系远未建立,技术支持系统远未建设的情况下,强使以农村水电供电为主的自发自管县实行电水分开、厂网分开,完全是为了进一步扩大和营造电网垄断,严重违背了法律法规政策文件规定、电力体制改革方向和国家高度重视发展农村水电的精神,带来了严重危害。

突出表现在1998年下半年以来有法不依、有法当无法的现象十分严重。电力垄断企业违背《电力法》“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、“国家提倡农村开发水能资源,建设中、小型水电站,促进农村电气化”等规定,借农村电网改造和农电体制改革扩大和营造电网垄断,上划农村水电电网,上收供电区,打击小水电,虚设产权控股农村水电独立配电企业,侵占农民、地方和其他社会投资者资产和合法权益,影响地方财税收入、经济社会发展,打击农村社会生产力,使我国农村水电及电气化事业遭受建国以来前所未有的冲击。800多个自发自管县,因有9个省(区、市)实行了农网资金“一省两贷”,方才保留了270多个。直到现在仍有一些地方农村水电行业基层,由于失去了电网、供区、市场和直接服务对象,而不同程度地存在着思想、工作、队伍混乱,影响农村水电及电气化事业顺利发展和社会稳定。(另见附件:《农网改造中上划、代管典型事例剖析》)。

六、新一轮“上划、控股”使改革走回头路

大电网借农村电网改造和农电体制改革上划、代管、控股(特别是自己不出钱、不出资产、白占股权、白拿收益虚设产权或持干股控股)、贱价收购农村水电独立配电企业及其资产之后,又借电力供应紧张,以实现输配一体的“一省一公司”为目标,继续扩大和营造行业垄断和区域垄断,掀起了新一轮“上划、控股”农村水电独立配电企业及其资产的风波。

重庆市以农村水电为主体的地方电力发电装机147万千瓦,年发电量55亿千瓦时以上,全市40个县(市、区)中有27个县(市、区)建设了农村水电电网,供电人口占全市总人口数的70%,供电范围占全市幅员面积的80%,解决了大部分县镇农村的供电问题。全市水能资源丰富,其中农村水电可开发量达800万千瓦以上,现开发程度不到15%,开发潜力很大。但该市却采取“三步走”的做法,“上划、控股”所有农村水电自发自供电网及其资产以实现“一市一公司”。第一步,强让市水电产业集团退出配电网投资运营,将其在农网改造中通过“统贷统还”和执行国家扶持地方的有关政策形成的县配电网资产,划归市建设投资公司;第二步,由“市建投”控股县配电企业;最后由大电网与“市建投”采用“置换”或“挂帐”的方式,以实现“一市一公司”。正如《中国电力报》载《重庆农电体改酝酿整体突围》一文所述,经过“操盘手”“精心运作”,“对地方电网控股‘收编’”,“将地方电网巧妙地融入国家大电网”,使之形成输配一体的“华中电网有限公司旗下的重庆市电网有限责任公司”。

四川省大电网提出并逐步实施全省输、配电网的“四统一”(统一规划、统一建设、统一调度、统一管理),“限制农村水电电网再发展”,“扩大主网直供区”,“对大小电网并存地区由大电网对农村水电企业实行‘控股股改’”,“对大电网未进入地区由大电网尽快组建‘电网管理机构’对农村水电企业实行‘收购、重组’”,以实现输配一体的“一省一公司”。

云南省大电网以本属地方的农网城网改造资金作为自己的出资,以保障其绝对控股为前提,以对县配电企业实行“上划”或“股改”为基础,从而逐步形成输配一体的“一省一公司”。

以上主张和做法,违背电力体制改革“实行厂网分开、竞价上网,输配分开、竞争供电”的方向,违背《电力法》“提倡不同产权的电源与电网、电网与电网联网运行,联网运行实行统一调度、分级管理”的规定,违背国家“发展农村水电、增加农民收入”的重要精神。是强化和扩大输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断,加剧省级电网垄断局面,干扰中央关于电力体制改革的战略部署,阻碍区域电力市场的建设,使改革走回头路。同时打击全社会办电和开发可再生清洁能源的积极性,侵占地方和“三农”权益。

七、大电网不以提供输电公共通道服务为应尽的职责

农村与地方经济社会的发展和农村水电的发展,迫切需要增加220千伏及以上输电能力或由国家提供220千伏及以上输电通道给予集散服务。但作为国家大电网却不以提供输电通道服务为应尽的职责,而以此作为谋取自身权益的机会和手段,强化和扩大输配一体的行业垄断和区域垄断。

上世纪80年代,四川持续多年缺电,在省计委的统一规划下,乐山市利用丰富的农村水电资源,由部分用电企业出资建设电源与配套电网,实行自发自供,按股分电、分红,组建了乐山电力股份有限公司,并于1993年成为我国第一家电力行业上市企业。长期以来,“乐电”一直期望与大电网联网运行,实行统一调度、分级管理、电能交换、各自运营,却始终遭到拒绝。直到现在,历经16个年头,“乐电”仍在“孤网运行”,成为全省、全国腹心地带中等以上城市里罕见的“乐山现象”。目前,大电网更借电力供应紧张,地方经济社会发展需其提供220千伏及以上输电通道服务,作为要挟手段,强行要求属于电力工业配电端的发供一体的乐电上市公司,首先拆分电源电网,而后由其控股重组峨眉、夹江两县配电企业,方可考虑联网和提供输电通道。置地方、农村的合法权益于不顾,置上市公司应遵守的法律法规和应对全国股民和股市承担的责任于不顾,执意通过实施所谓“一县一公司”到“一市一公司”再到“一省一公司”,以实现全省输配电网的一家管理,独家购销。

在农村水电资源非常丰富的四川雅安市和云南文山州,均形成了完整的全市(州)跨县区域电网,目前农村水电发电装机分别达到63万千瓦与27万千瓦,枯期需少量补给,平丰期有大量余电;2010年农村水电发电装机将分别达到280万千瓦和107万千瓦,全年均有大量余电,急需国家大电网提供220千伏及以上输电通道,为调剂余缺和西电东送提供服务。但又都害怕大电网会以此作为要挟地方、企业、群众的手段,通过“收购、重组”强化和扩大输配一体的行业垄断和区域垄断,导致地方区域电网被瓦解,丧失造血功能,损害地方、农村权益,因而举棋不定。

多年来,正是纵横一体化的电力垄断体制以提供电力支撑相要挟,肢解了重庆万州、涪陵等跨县区域电网,使乐山、达州等跨县区域电网名存实亡,并将四川绵阳、温江、南充、泸州、巴中等跨县区域电网扼杀在摇篮之中。四川南部县举全县之力,建成了一座原拟为南充区域电网骨干电源的发电装机9万千瓦的水电站,正式投产后,大电网即利用手中掌握的电权,对其实行强制约束:不准自发自用余电上网,更不准自发自用余电架线外送,只准发电上网然后买回自用。仅低价上网高价买回的价差一项,一年就蒙受经济损失1400余万元。

八、贱价收购、持干股控股,导致国有资产流失

国务院国发[2002]5号文件规定,电网企业要实行主辅分开,“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。大电网的“三产”和“多经”企业,作为大电网的关联体多属集体和个体性质,为一部分人和私人所有。国务院国办发[2000]69号、国家发改委[2003]779号和国家三部委[2003]37号等文件规定,停止任何形式国有电力资产的流动,暂停电力系统职工投资电力企业,凡违反69号文件规定的投资和交易活动一律无效,已经发生的要严肃纠正;造成损失的,或引发重大不安定因素的,要追究相关责任人的责任。

四川省电力公司所属启明星系“三产”、“多经”企业,借助电网垄断强势,通过限制上网,降低上网电价,提高下网电价,迫使农村水电企业就范,先后对南充、乐山、成都、泸州、广安、眉山、遂宁、阿坝等市(州)12家县、市级农村水电企业总额达10余亿元的国有资产实行贱价收购,侵占地方国有资产及其产权权益,侵占地方财政收益,导致大量国有资产及相应的权益、收益流失到一部分人和私人手中。武胜县电力公司,经营性总资产1.1亿元、净资产4000万元,另有农网改造资金4500万元、电气化资金160多万元和房地产价值4000万元,年实现利润600多万元,被以不到净资产和资金总额5的600万元买断;丹棱县电力公司经营性总资产4109万元,净资产3200万元,年实现利润近100万元,被以仅占净资产2.5的80万元买断;都江堰市电力公司,经营性总资产2亿元、净资产5700万元,几乎被零价收购。

大电网及其关联体持干股控股农村水电资产的做法,从内地到边疆基本一样,边疆更突出。不管大电网在当地有无自有资产、资金,均要绝对控股,控股比例一般在60以上,边疆地区有的高达90;地方资产、资金再多,一般只准占有40以下的股份。

贱价收购和持干股控股农村水电资产,严重侵占了最需要政策扶持的西部地区、边疆地区、贫困地区、少数民族地区人民群众的合法权益。一是地方国有资产被侵占;二是地方6成以上甚至9成的供电盈利被平调、转移,其中的相当一部分流失到一部分人和私人手中;三是国家规定对农村水电企业实行的增值税优惠政策得不到执行,造成增值税的增加和增值税、所得税递解的变动,相应减少地方财税收入,使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走;四是供用电方式的逆变和上网下网的高额价差,使最需要扶持的贫困山区、老少边穷地区的人民群众蒙受更大的损失。

云南有关方面反映,通过上划和持干股控股农村水电资产,造成了大量地方国有资产转移性流失和国有资产隐性流失。一是地处西部地区的云南省一、二期农网改造资金67亿元形成的资产本应全属地方,但其中“直供、上划、代管”县的网改资金50余亿元形成的资产却由地方转移至大电网,造成地方国有资产大量转移性流失;二是农网改造中,大电网以物代资,提高设备、物资、材料价格,导致国有资产隐性流失;三是在持干股控股股改中,限制地方出资范围和出资比例,压缩地方出资价值和份额,导致地方国有资产隐性流失;四是将部分农村水电电网的地方国有资产直接上划给大电网,造成平调性地方国有资产流失,严重削弱了地方经济实力。据《云南省水利水电统计年鉴》,1998年全省农村水电利润总额为2.9亿元,2003年下降为3717万元,下降幅度高达87。

大电网及其关联体垄断电力交易市场,侵占地方、企业、群众权益。2003年四川凉山州上市公司“西昌电力”,上大电网电价年均仅为0.0416元/千瓦时,而购大电网电价年均为0.4474元/千瓦时(最高达0.8836元/千瓦时),价差在10倍以上,其中不计费电量高达上网电量的53.3。发电装机9万千瓦具有年调节能力的凉山州大桥水库电站就坐落在西昌市郊县,却长期不能直接与“西昌电力”进行电力交易和向地方供电,而必须低价上大电网而后被大网转手高价卖给企业和地方。四川一些民营资本投资开发经营小水电,经过大电网“三产”企业中间“抽头”盘剥,最后上网结算电价只有0.03元/千瓦时左右,严重打击了社会开发可再生清洁绿色能源的积极性。

九、既是国电企业老总又是“三产”企业老板,主辅分开应即进行

这种现象比较普遍地存在于电力垄断企业中。一些国电企业的总经理、副总经理、高管人员又兼任非国有资本的“三产”、“多经”企业的董事长、总经理,他们“不可推卸”的一项重要职责究竟是保障国电企业的国有资产保值增值,还是追求直接关联的非国有资本的“三产”、“多经”企业的利润最大化?这实际是在垄断体制基础上,营造有利于“从内部发挥关联功能转移资产、利润”、“从外部发挥垄断强势侵占第三方权益”的一种机制。应予坚决纠正、制止。江苏“苏源集团”、贵州“金元集团”等出现的一些问题就是例证。四川省电力公司的“三产”、“多经”企业启明星系现象也值得关注。

四川省电力公司所属启明星系除贱购农村水电独立配电企业及其资产,涉足供电、发电外,同时通过“启明星”直接持股和职工间接入股,在不再直接掌管大型发电企业后,重新“杀回”发电市场,并涉足高能耗用电企业……。一些高管人员扮演双重角色,并由幕后走向台前。如省电力公司工会主席兼任“启明星控股”、“启明星电力装备”、“启明星旅游”三大公司法定代表人;多产部经理兼任“启明星电力”总经理;总经理助理兼调度中心主任、书记兼任“启明星发电”和“启明星铝业”董事长,等等。在省电力公司于主网独家买电、独家卖电,上下网电量电价独家掌控的情况下,其高管人员既任国电企业“老总”,又当直接关联体的启明星系“老板”,这种状况必须尽快改变。电网企业“主辅分开”的改革,应即进行。

十、上划电网,独霸市场,侵占“三农”权益

2000年,重庆铜梁县电力公司通过产权制度改革,地方政府、职工与民营法人占有其地方电网100的股份,是完整的独立配电公司。现经重庆市电力公司用农网改造资金1.5亿元(其中80是贷款)作为自己出资,不经清产核资、财务审计和资产评估,大电网以77.58控股,职工与民营法人股占18.29,地方国有股仅占4.13,使地方、职工与民营法人蒙受“减少一大半红利收益”的重大损失,这部分收益将被全部转为大电网持干股白白占有。同时,上划电网后,铜梁县原有电站每年1.6亿千瓦时以上的自发电量,大电网低价收购,转手高价卖回地方,使地方、职工与民营法人一年又蒙受经济损失一两千万元。

江津市有21处发供一体的乡村小水电,在第一轮上划、代管中有18处被无偿上划了小电网,蒙受了不小损失。在今次上划、控股中,自2004年4月以来,大电网为了谋取自身利益,竟又将这些小水电上网总电量的近20作为无效电量不予计费,而大电网将这些电量照样卖出谋利。江津市现有乡村小水电发电装机1.9万千瓦,在建2.8万千瓦,失去了自己的电网,只有走发电上大电网一条路,但又受到种种刁难,无法生存下去。为维护自身的合法权益,这些小水电企业曾派代表多次赴江津市水利局和市政府上访,6月3日又有80名小水电企业职工集体到江津市政府上访,并准备去重庆市政府静坐,影响了社会稳定。

四川南江县被“代管”后,大电网只管县电力公司领导班子任命,只掌握人事权以及“确保完成大电网内部盈利指标”的决策指挥权。将南江县每年自发电量由1亿千瓦时减少为7000万千瓦时,购大电网电量由500万千瓦时增加为3500万千瓦时,上网均价为0.17元/千瓦时,下网均价为0.39元/千瓦时,造成南江县每年减少发电收入500万元,增加购电支出1100余万元,一进一出,每年南江县蒙受“减收增支”损失1600余万元;并使多年效益稳定的全县农村水电企业,由每年盈利数百万元变为亏损数百万元,效益被大电网白白拿走。为使农村水电企业剩余的3000万千瓦时电量不致被大电网“零”价收购或“负”价收购,不致白白放水弃电,农村水电企业只能以低价卖电给大电网,大电网则以高价卖出,由此增加了很多不入账的“垄断隐性收入”。大电网将南江县的1.3亿余元农网改造资金,主要用于控制农村水电供电区的35千伏及以上送变电工程的重复建设上,农网改造到户率不到50,农村到户电价仍在1元/千瓦时以上,还有一半以上的农户根本没有得到农网改造的实惠。与南江县同属巴中市的大电网代管的巴中区、平昌县、通江县都存在类似情况。巴中市国家大电网有13人因涉贪农网改造资金而被刑拘,其中7人已被判刑。

农村水电自发自供企业被“上划、控股”后,农民再也得不到农村水电因实行就地发电、就地供电、就地消纳而电价低的好处。大电网挤占农村水电市场,使农村水电发电难上网,上网电价低,甚至白白弃水。农村水电少发或不发电后,农村又不得不大量向大电网买电,不仅大量减少自发自供电收入,而且大量增加购电支出,一个三四十万人口的县,一年少收、多支以千万元计,平均每个农民一年少收、多支30多元,增加了农民负担。同时,“上划、控股”后,大电网按煤电为主的全省平均上网价加供电成本计价,向农村供电,高出由农村水电供电的电价0.1-0.15元/千瓦时,使农村水电电价低的好处由农村转移到大电网,用电量少的县一年由此直接损失1500万元左右,用电量多的县就远远超过这个数字,平均每个农民一年损失40元以上,损害了农村和农民的利益。

直到目前,作为可再生清洁与绿色能源、直接服务“三农”的农村水电及其供电区的农民,始终未从“有水难以发电、发电难以自用、有电难以上网”,“限制上网电量、压低上网电价、抬高下网电价”,“发电收益大减、购电支付大增、农民减收增支”等垄断桎梏中解放出来。输配一体的行业垄断和区域垄断,不仅垄断电力交易市场,而且垄断电力建设市场,并通过“三产”、“多经”关联体谋取超额垄断隐性利益。这实际是对“三农”的严酷剥夺,同时也是滋生腐败的温床。

影响水能资源丰富的广大贫困山区和老少边穷地区农村水电发展、影响农村经济社会可持续发展、影响农民增加收入的体制性障碍究竟是什么?主辅合一、输配一体的行业垄断和区域垄断,就是严重的体制性障碍之一。厂网分开、竞价上网,关系的是若干个独立发电公司和众多投资者的权益;主辅分开、消除关联关系,关系的是发、供、用电众多方面的权益,输配分开、竞争供电,关系的是众多的独立配电公司和广大县镇农村人民群众的权益,特别是广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的根本利益。

十一、我们的看法

2003年以来出现了电力供应紧张状况,根本是电力发展的问题。但输配一体的电网垄断体制传递信号失真,独占市场排斥其他能源及能源利用技术进入,把持电网入口加大电源开发并网的难度等等,是影响电力发展和导致电力供应紧张的深层次原因。

厂网分开调动了发电公司、独立电厂、多种资本开发电源的积极性,出现了开发电源的热潮。但由于输配未分开,受输配一体电网垄断体制的制约和信号失真的影响,难以形成科学合理的电价机制,难以顺利实施竞价上网,难以成功规避风险投资开发电源,独立发电公司(厂)更难以向配电网与大用户直接供电,不可能做到国发[2002]5号文件规定的“改变电网企业独家购买电力的格局”,更不可能改变电网企业独家购、销电力的现状。

输配一体的电网垄断企业,对独立发电公司(厂)来讲,是单一买方;对最终用户来讲,又是单一卖方,这种被垄断扭曲了的集买方与卖方于一身,既是买方市场(可压低上网电价)又是卖方市场(可抬高下网电价)的市场结构,怎能传递真实的市场信号,又怎能形成真正的市场竞争?!

反映在当前,实际情况是“垄断控制”政府使用计划经济的方法运作价格杆杠和配置资源,结果挫伤了多种资本开发电源的积极性,如闲置浪费破坏资源的多,规范有效成功开发资源的少;一批外国发电公司撤出中国发电市场;众多农村水电企业有水难以发电,发电难以自用,有电难以上网,造成一边缺电,一边窝电弃水,让大量宝贵的清洁能源白白流失。越排他越垄断,越垄断越排他,垄断依托计划经济,计划经济排斥市场化改革。不打破输配一体的电网垄断体制,公平竞争、开放有序的发电市场与配电市场,前者不可能形成,后者更不可能建立,最终将使电力体制改革夭折。

十二、我们的建议

1.改革是解决电力供应紧张的根本出路,要加强领导,克服阻力,加快电力体制改革步伐。改革不能停步,更不能半途而废。改革是发展的动力。彻底打破输配一体的行业垄断和区域垄断的体制,转换产生于垄断体制基础上的权益机制和习惯思维,清除两个垄断的根源和根深蒂固的影响,解决电力发展的深层次问题,才能从根本上解决电力供应紧张的问题,促进电力工业持续、快速、协调、健康发展,满足全社会不断增长的电力需求。要坚决按照党中央、国务院关于电力体制改革的战略部署,切实加强领导,充分发挥政府在电力体制改革中的主导作用,认真克服借口电力供应紧张“不想改革、抵制改革”的倾向和阻力,以加快电力体制改革步伐。

2.加快输配分开改革是打破行业垄断和区域垄断的关键,时机已经成熟,要紧紧抓住而不容错失。加快输配分开改革是打破两个垄断的关键,是实行竞价上网的必要条件,是广大县镇农村人民群众特别是广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的迫切要求,是在配电端和用户端推进“分步式能源”和“分散化电网”新技术以提高资源利用率和保障电网安全的要求。现在时机已经成熟,要紧紧抓住而不容错失。要认真按照国务院领导和国家发改委负责同志的要求,在输、配业务财务分开核算的基础上,尽快实施国家电网企业的输配分开改革,和打破省际界限,不搞简单的“翻牌”,将省级电力公司改组为区域电网公司的分公司或子公司。

3.要彻底纠正和消除“上划、控股”的错误做法和造成的后果与影响。要坚决打破两个垄断,彻底纠正和消除“上划、代管、控股、贱价收购农村水电独立配电企业及其资产”的错误做法和造成的后果与影响,把平调的资产、上划的电网、上收的供区全部归还地方。坚持市场化改革和独立配电公司的方向,推进农村水电资源丰富、主要靠农村水电供电的市县,都有产权清晰、权责明确的自发自供配电网。创建输电通道无岐视,大力推进分散分布式供电新技术,大力发展农村水电,有效服务“三农”。

4.进一步明确农网改造资产产权,切实保护地方权益。1998年下半年以来,国家启动了农网改造工程,工程投资包含专项资金和银行贷款两部分,其中专项资金又分为中央财政预算内专项资金和地方财政预算内专项资金,应明确省级政府是地方预算内专项资金的出资人。为扶持西部地区建设和发展,建议国家将西部地区的中央预算内专项资金形成的资产也明确由省级政府作为出资人。经所在省(区、市)政府授权后,作为省级国有地方水电资产,参加配电端的改革,保护地方和农民群众的合法权益。

5.要打击垄断腐败,还信于民。在深化电力改革、加快电力发展中,要坚决制止违背电力体制改革方案的行为,坚决制止任意变卖农村水电资产搞形象工程、政绩工程的行为,坚决打击利用垄断手段和其他不正当手段侵占国家、地方、企业、群众合法权益的行为。对于造成社会不稳定、国有资产流失、垄断腐败等重大问题的相关责任人,要依照法律法规追究其责任包括刑事责任,以还信于民。

[附件]

农网改造中上划、代管典型事例剖析

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农网改造资金实行“一省一贷”的地方,普遍的做法是:“先改制后改造”,强调代管、上划是农网改造的前提,不让代管、上划地方小电网就不安排农网改造资金。逼迫贫困山区、老少边穷地区许多县发供一体的农村水电企业实行“厂、网分离”,电网被收走,留下小水电有水难以发电,发电难以自用,有电难以上网,上网电价很低,面临生存危机。

表现为:

第一种类型:原来自发自供自用,现在限时限量限价上网,“三自”变三限”;

笫二种类型:原来直接廉价送电服务用户,现在低价上网被转手加价送电卖给用户,“廉价”变“高价”;

笫三种类型:原来自发为主外购为辅,社会贡献率高,现在限自发增外购,发电收入大量减少,购电费用大量流出,影响地方财税收入,增加地方、群众负担。

典型事例如下:

属于第一种类型:

----新疆和田地区有21处小水电因县电网上划而被迫不发电、少发电,年损失电量1500多万千瓦时,年经济损失200多万元。伊犁东四县人民水电站装机1.3万千瓦,2001年投产后,由于地方小电网被收走,失去供区市场,工程效益无法发挥,一直处于亏损运行。

----国家重点水利水电工程新疆克孜尔、乌鲁瓦提、“635”3座水利枢纽电站,总装机11.8万千瓦,设计年发电量4.94亿千瓦时,电网上划后,除收走自供区外,限时限量限价上网,总计年发电量不足1.5亿千瓦时,被迫大量弃水,年收入不到2000万元,工程正常运行受到严重威胁。

----江西、贵州、湖南、四川、重庆、广西等许多省(区、市)贫困县被堵死出路的农村水电站,被大电网下属多经公司超低价收购作为“福利电站”。

属于第二种类型:

----贵州铜仁地区小电网被代管后,地方自发自用的3.3亿千瓦时电量,变成0.1元/千瓦时上网,被转手0.31元/千瓦时售出,地方一年价差损失6000余万元。

----福建连江县委负责同志算过一笔账,县电网被上划后,由“自己发电供电销售”变成“上网卖电”,形成低价上网、高价买回,地方一年要蒙受3000-4000万元的经济损失。

----新疆洛浦县山普鲁乡有3处小水电,装机1560千瓦,年发电600万千瓦时,4年多来,共为全乡创收660万元,扣除成本、还贷费用和上交税金,每年为农民提供医疗保险基金25万元,企业积累6万元。在该县“改制”中,山普鲁乡所有干部、群众都反对把农村水电网上划给大电网。上划不但使每年150多万元的自发自供电收入化为乌有,无法建立农民医疗保险基金,而且低价(0.19元/千瓦时)上网、高价(0.47元/千瓦时)购回,用自己发的的电每年还要倒付电费3.5万元,这不是扶持农民减轻负担增加收入,而是增加农民负担减少农民收入。

----甘肃甘南州农村水电及高能耗企业年上缴税金4000余万元,占全州财政收入30,地方小电网被上划后,小网廉价电变成大网高价电,矿冶产业生产成本急剧上升,经济效益普遍下滑,有的保本无利,有的亏损停产,影响全州财政收入和经济发展。

属于第三种类型:

----江西吉水县“改制”后,失去自发自供自主权,必须执行“改制”规定,年自发电量由5500万千瓦时下降为2800万千瓦时,下降49.1,减少发电收入450万元,外购大电网电量由1500万千瓦时提高为3000万千瓦时,提高50,增加购电支出620万元,一进一出地方损失上千万元。

----贵州紫云县小水电装机8140千瓦,年自发电量2700多万千瓦时,外购大电网电量700多万千瓦时,外购电比重占1/4左右,普通工业、高能耗工业电价分别为0.25元/千瓦时和0.18元/千瓦时,年上交税金140万元,带动相关工业发展,合计年上交税金450万元;1999年11月代管后,年自发电量大量减少,外购电比重超过60,普通工业、高能耗工业电价分别上涨为0.325元/千瓦时和0.23元/千瓦时,除县水泥厂开工外,其他相关工业全部停产,税金分文无交,由水电公司更名的供电局2000年上半年在本县仅上交税金14万元。

(二)

虚设产权控股农村水电企业资产,严重损害了最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众的合法权益。

普遍的恶劣做法:

虚设产权控股农村水电资产的作法,从内地到边疆基本一样、边疆更突出。不管大电网在当地有无自有资产、资金,均要绝对控股,控股比例占60以上,边疆地区高达90;地方资产、资金再多,只准占有40以下的股份。大电网主要以国家安排给地方的农网改造资金作为出资。地方出资的资产,一是按规定下限定股;二是以“不良资产”名义压股;三是乡镇10千伏及以下线路设备农村集体资产、群众集资形成的资产不作价,土地使用权不作资产入股,更不计地方多年营造的供区无形资产。

具体事例:

----江西安福县供电经营性净资产3540万元定为530万元,吉水县供电净资产5000万元定为900万元,股份均不超过40。

----新疆阿克苏地区大小电网改制后的股份制企业注册资本为8084.54万元,大电网以国家安排给地方用于解决无电县、乡用电的资金2218.18万元和用于农网改造的资本金5131.4万元作为自己的出资,占90%的股份,阿克苏地区以农村水电企业净资产2亿元中不到4的734.96万元作为出资,占10的股份,其余按公积金处理。

----“控股股改”中,新疆喀什地区的叶河电力公司净资产4000万元,被当作2000万元作为出资,占5.5%的股份。和田地区9亿元小水电资产,3亿元是农民投工投劳形成的,被无偿上划。哈密市农电总站与农村集体经济组织、12个乡镇农民共同出资建成的农村电网净资产4331.4万元,被无偿转移。四川武胜县电力公司,经营性总资产1.1亿元、净资产4000万元(另有农网改造资金4500万元、电气化资金160多万元以及在重庆、绵阳等地的房地产价值4000万元未计),被大电网“三产”600万元全部买断。

地方、群众算的账:

代管、上划、虚设产权控股农村水电企业资产,一是地方6成以上甚至9成的供电盈利被平调、转移,其中的相当一部分流失到名为集体实为私人的手中;二是国家规定对小水电企业实行6增值税率的优惠政策得不到执行(电网收入部分改为执行17增值税率),造成增值税的增加和增值税所得税递解的变动(大电网核算单位不在县),相应减少地方财税收入,使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走;三是供用电方式的逆变和上网下网的高额价差(如新疆小水电上网电价一般为0.08-0.15元/千瓦时,个别为0.18-0.19元/千瓦时,大电网下网电价为0.37-0.47元/千瓦时),不仅使地方发电收益大量减少,而且使地方购电支付大量流出,使最需政策扶持的贫困山区、老少边穷地区人民群众蒙受更大的损失。

江西一些老区县算出的账和得出的结论是:由于代管、上划、虚设产权控股农村水电企业资产造成的直接损失和间接损失,能算得出的,将使一个30-40万人口的县一年减收增支1000多万元,平均每人减收增支30余元,给增加老区农民收入、减轻老区农民负担带来了加倍困难;一时难以算出的社会效益损失,将不知比1000多万元大多少倍。据测算,江西全省45个自供自管县被大电网代管、上划和虚设产权控股农村水电企业资产后,一年减收增支造成的直接损失将在5亿元以上,三年的损失数大体相当于这些县应取得的农网改造资金。

(三)

“先改制后改造”,代管、上划后总体电价水平上升。

具体事例:

----甘肃省甘南州、临夏州农村水电自供自管县被代管、上划后,农村到户电价不是下降而是上涨,一般每千瓦时上涨0.1元,规定的城乡同价水平高出原来小水电自发自供区到户电价每千瓦时0.2-0.3元的1倍以上。

----四川都江堰、纳溪等农村水电自供自管县电网被代管、上划后,农村到户电价一般每千瓦时上升0.05-0.1元,规定的城乡同价水平高出原来小水电自发自供区到户电价每千瓦时0.25-0.3元近1倍。

----新疆南疆地区机井排灌用电价格比代管、上划前上涨1-3倍。于田县由每千瓦时0.1元上涨到0.36元,策勒县和墨玉县由0.22元上涨到0.46元,麦盖提县和叶城县由0.2元分别上涨到0.5元和0.55元。和田地区有的县机井用电价格每千瓦时达0.7元,机井灌溉水费高达每亩170元以上。由于付不起电费,和田地区2001年春灌仅提水3360万立方米,比2000年春灌提水7300万立方米减少54,少灌农田87.6万亩次,造成了不小的损失。

----1998年贵州省物价局、电力公司、水电厅联合进行的农村电价调查情况表明,农村水电自供自管县(包括部分原代管县的农村水电供电区)综合平均电价为每千瓦时0.205元,其中农村水电电气化县为0.167元;农村到户电价一般为0.45-0.65元,低的为0.2-0.3元,高于0.8元的仅占20。福建省地方小电网电价水平历来就低,山区更底,47个自供自管县有41个县的城乡综合平均电价低于国家计委文件批复的城乡同价水平,其中每千瓦时低于0.4元的占73,低于0.35元的占54;屏南、周宁、寿宁、柘荣等革命老区县分别为0.176元、0.221元、0.284元、0.306元,同时电力公司年创税利分别达628万元、263万元、1245万元和528万元。这些县普遍反对代管、上划。

(四)

地方领导、基层干部和专业人员的看法、说法:

江西革命老区一位县负责同志说:“这是建国以来一次最大的平调!”

江西老区另一位县负责同志说:“辛辛苦苦几十年,一夜变成“‘解放前’!”

福建老区一位县负责同志说:“农村水电是贫困县的造血机器,在造血机器上怎能讲‘宁求所在不求所有’?宁肯花钱买也要买回一个不代管、上划,保留造血功能和机制!”

福建老区另一位县负责同志说:“上划资产、拿走产权,是使用‘双层剥皮’的作法,侵占老区人民的资产和权益。”

甘肃一位民族自治县的负责同志说:“搞西部开发哪有‘水上建灶,电上烧饭’,你出本我坐享,群众出力我独家经营的道理!这咱能调动多个积极性?”

湖南怀化市委负责同志说:“我们过去靠水电起家,现在靠水电当家,将来靠水电发家,决不能挫伤地方办电管网的积极性、自主性。”

贫困山区、老少边穷地区的基层干部、专业人员普遍反映,农村水电是经过地方、群众几十年自力更生、艰苦奋斗,多方集资、投工投劳,千辛万苦建设起来的,是地方、群众的心血结晶,已成为农村经济、地方经济的强大动力和支柱,在民族地区、边疆地区、贫困地区的经济社会发展中起着不可替代的作用,说上划就上划,说控股就控股,我们这些地区还要不要发展农村水电了?为什么我们这些地区人民群众的劳动成果和合法权益得不到法律保护?为什么把造福农民、造福国家的“民心工程”办成主要有利于一家企业的“空手道工程”?

(2005年元月重印)

来源:中国能源网
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