影响电力体制改革深入进行和电力和谐协调发展的主要因素

北极星电力网技术频道作者:佚名 2008/1/21 17:18:50

关键词: 电力体制改革发展

（一）

再提三点学理认识与根据

1．电力体制改革方向及趋势

根据《电力体制改革方案》和配套文件精神，我国电力体制改革要打破两个垄断，一是发、输、配一体的行业垄断，二是“一省一公司”的区域垄断；实行三个分开，一是“厂网分开、竞价上网”，二是“主辅分开、消除关联关系”，三是“输配分开、竞争供电”。在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司，电网企业的“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。构建一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

今后的趋势应是：完善监管体系，健全技术支持系统，建立和完善以科学合理的电价机制为核心，统一开放、多区域、多层次、多市场主体，公平竞争，健康发展的社会主义电力市场体系，为用户提供充足可靠的电力商品和优质服务。框架模式是----调度中立；厂网分开，竞价上网；输电共管，集散服务；输配分开，竞争供电。充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发和调动开发可再生清洁能源、使用洁净电技术、节能降耗和节约型合理用电的积极性。

2．电力生产力和电力生产关系

在社会生产力还不发达的现阶段，发展电力生产力的多层次、多模式，决定电力生产关系的多层次、多模式。中央、地方办电，必然带来中央、地方管电；综合部门、相关部门涉电，必然带来主管与分管和统一管理下的分工协作。电网是技术设施，属于生产力范畴；企业是市场主体，属于生产关系范畴。全国全省可以是一个电网（联合电网），但不可能是也不应该是一个企业。推进全国全省联网，不是也不应是推行输配一体的“一省一公司”。

在积极推进全省全国联网的同时，分布式供电的农村水电实行地方办电与管电、管网的结合，建立和完善发供一体的地方独立配电公司，参与培育和完善多市场主体的电力市场体系，符合电力体制改革的方向及趋势，适应解放和发展电力生产力和农村社会生产力的要求，适应社会主义市场经济发展的需要，适合资金来源多渠道、投资主体多元化、公有制实现形式多样性的举办经营特点，符合国际社会电力能源的战略发展方向。

3.大小电网关系问题

以国家电力为主形成的国家大电网和以地方电力为主形成的地方小电网，简称大小电网，两者之间的矛盾过去有，现在有，今后还会有，正确对待和妥善处理两者之间的矛盾，是推动电力工业发展的重要动力。矛盾的双方一方是中央电力企业，主要是省级国电公司（以后将是重组的区域电网公司的分公司或子公司---省级电网公司），另一方是地方电力企业，主体是农村水电。大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系，是提供输电通道与进行电能交换的关系，是输电网与配电网的关系。是赋予农村水电平等的发展机会和国民待遇，让电力普遍服务深入农村，惠及农业、农民，共享改革成果，共创和谐社会的关系。

在公平竞争、开放有序的电力市场尚未形成的目前，大小电网关系问题的实质是垄断与反垄断的关系。正确对待和处理大小电网之间的矛盾，巩固和完善大小电网并举共存协调发展的合理格局，关系到统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，充分调动一切积极因素，逐步改变城乡二元经济结构体制。有利于培育市场竞争主体，促进形成科学合理的电价机制，促进更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，促进彻底消除“垄断影响政府”运用计划经济手段配置资源所造成的危害。

（二）

影响电力体制改革深入进行和电力和谐协调发展的主要因素，以及对它的分析

在国务院电力体制改革领导小组领导下，电力体制改革如笔者前文所述取得了重要进展。但“十五”第一步改革还存在着突出矛盾和问题，“十一五”和今后如何深化改革和促进和谐协调发展还存在着严重障碍。总的讲来，影响电力体制改革深入进行和电力和谐协调发展的主要因素，有两个方面：一是体制性障碍，二是认识上障碍。

1.体制性障碍

（1）省级电网公司尚未重组，中央层面以外的主辅分开的改革尚未实施，输配分开改革远不见动静，垄断购销、主辅合一、输配一体的电网垄断体制及其关联经营机制，仍在持续发挥强势作用。一些国电企业的“老总”兼任“三产”、“多经”企业的“老板”。人们普遍提出质疑：这是不是在垄断体制的基础上，营造一种有利于“从内部发挥关联功能转移资产、利润”、“从外部发挥垄断强势侵占众多非关联者权益”的运作机制？相关人士自我表白也好，他人帮助解脱也好，但不能遮掩审计部门的审计结果“堂皇而过”。

《楚天都市报》载：“各地正为‘电荒’忧虑之时，湖南省恩施州却因富余的水电无法外送，2003年以来，每年有3亿多千瓦时电量白白流失，一年损失1亿多元，此事引起了温家宝总理的关注。”根源在哪里？为什么从2001年11月起，这“有关方面相持不下”、“外送通道难以接通”竟能时达三年之久，造成人们眼睁睁地看着清洁电能流失、经济社会损失而无计可使，只好直接报告总理。

《中国经营报》载，四川、贵州、陕西、湖北“体制阻力重重，小水电有电难卖。”“国电公司拥有特权，自己投资的小水电上网优先保证，其他小水电上网难说。”实际上这种情况，凡有农村水电的省、区、市所在都有。

此外，笔者等多年参与调研所知实例不少，己多文反映，此地不再赘述。

（2）区域级、省级输电网投资主体单一。主要是中央国有资本而缺地方国有资本、其他法人国有资本，既难于转换机制，又影响增辟投资来源发展输电通道。

（3）垄断购销、输配一体的电网企业掌控调度交易，不可能实现调度“三公”。

（4）特别是一些地方至今仍在“上划、代管、控股、贱价收购”农村水电配电企业及其资产，实施“一省一公司”。重庆市大电网“经过‘操盘手’‘精心运作’，‘对地方电网控股、收编’，将地方电网‘巧妙地融入’国家大电网”，“完成了农电体制改革”，“建立了重庆市电网有限责任公司”；四川省大电网直至目前仍在“控股、重组”某某等县地方电力公司。从过去到现在，大电网除对渝川外，对云贵、对闽浙赣、对两湖两广和对陕甘新青……等等，全都如此。全国800多个自供自管县，现在保留下来的不到一半。

实施“一省一公司”----在省级行政区划内实施从输电网、配电网到用户灯头的一家管网、一家经营、独占市场、独家购销，不断扩大和营造行业垄断和区域垄断，严重违背了法律法规政策文件规定，违背了电力体制改革方向，违背了国家高度重视发展农村水电的精神，侵占了地方、农村、农民合法权益，打击了开发可再生清洁能源的积极性，对构建社会主义和谐社会造成了严重危害。

署名王中宇的作者在中国科学网上发表文章，提出谁导致了电力系统的不和谐？说道：“在一个系统中，各个部分相互依存，各自承担自己的功能。如果一个部分的发展建立在另一个部分的困境上，一个部分的生存建立在另一个部分的消亡上，这个系统肯定无法维持，更谈不上和谐。”

全国592个扶贫开发工作重点县有44个县在东部地区，占7.4；有155个县在中部地区，占26.2；有393个县（含湘西、恩施、延边三个自治州的18个扶贫县）在西部大开发地区，占66.4。扶贫开发工作重点县覆盖了2亿多农村人口，占全国农村总人口近1/4。目前我国尚未解决温饱的贫困人口为2900万人，还有5600多万未稳定解决温饱的低收入贫困人口，都主要分布在西部大开发地区。据推算，2004年扶贫开发重点县农民人均年纯收入仅在2000元左右，其中西部大开发地区不到2000元。贫困县、贫困人口大头在西部大开发地区，而这里水能资源十分丰富，占全国总量的3/4以上，其中农村水电资源占全国总量的67；开发率仅为8，其中农村水电开发率仅为11。因此，这里的地方、群众迫切需要通过开发农村水电，建设水电农村电气化工程、小水电代燃料工程、农村水电增收解困工程，推进地方和农村经济社会全面协调可持续发展，增加农民收入，并形成长效机制。但是在垄断购销、主辅合一、输配一体的电网垄断体制及其关联经营机制的强势作用下，不少地方的农村水电及其供电区的农民，始终未从“有水难以发电、发电难以自用、有电难以上网”，“限制上网电量、压低上网电价、抬高下网电价”，“发电收益大减、购电支付大增、农民减收增支”的垄断桎梏中解放出来。

今年“两会”期间，“收入差距悬殊、分配不公突出”是代表们热议的话题，发出了“公正是和谐的基础，改革是和谐的动力，体制是和谐的保障”振聋发聩的声音。代表们对城乡居民收入按综合因素分析，指出差距远不是3倍，而是5-6倍；用实际数据分析电力等垄断行业与普通行业的收入待遇，指出差距已由1978年的1.38倍扩大到现在的4.6倍以上。差距大不可怕，可怕的是没有公平的机会。而就“行业差距”来讲，更可怕的是在没有公平机会的同时，差距主要是由垄断形成的超额利润造成的。

至于“介入政府权力的垄断”（典型的如大电网掌控国家的农网改造资金，以此为筹码，强行上划、代管农村水电电网及其资产），配合“关联经营机制”（典型的如利用统一招投标由“三产”、“多经”企业搞暗箱操作，“以物代资”实施农网改造），所形成的“超额隐性利润”，人大代表们还未列入分析。事实表明，垄断购销、主辅合一、输配一体的电网垄断体制及其关联经营机制，不仅形成垄断超额利润，而且形成垄断超额隐性利润，不仅垄断电能交换市场，而且垄断电力建设市场，是滋生腐败的温床。借用吴敬琏教授2000年在研究制订电力体制改革方案的专家学者座谈会上的话说，垄断必然带来成本高、效率低、服务差，必然带来腐败，要尽量扩大竞争，凡是能够竞争的地方都要引入竞争。

2.认识上障碍

“业内”产生于长期垄断体制及其权益机制基础上的习惯思维，仍在起着重要作用。正如业内知名老专家陈望祥所说，“电厂大家办，电网一家管”，“电网具有自然垄断性，应该‘垄断化、集中化’管理”的认识，没有得到解决。有人说厂网分开的取向是错误的；忙于拆分国家电力公司系统，强制催生厂网分开，放松电力建设发展，“电荒”是电改闹的；电力体制改革处在高危险期；电力体制市场化改革方向很可能逆转……等等。出现了不想改革、抵制改革的倾向。

“业外”面对电力供应紧张给电力系统的安全、生产、发展、改革带来的的困难，以及垄断行业高出普通行业好几倍的人员收入差距现实，如何“坚持用科学发展观统领全局，加强和改善宏观调控，以改革推动各项工作，构建社会主义和谐社会”，认识犹疑，前顾后瞻，怕在关键处动真格的，势必影响改革与发展的力度与步伐。

胡锦涛总书记在十六届四中全会和2004年中央经济工作会议上提出，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。总书记“两个趋向”的重要论断，为未来站在怎样的高度看待和解决“三农”问题定下了基调。

今年“两会”后温家宝总理会见中外记者，回答关于“三农”问题的提问时说：“我想起了诺贝尔奖获得者----一位叫舒尔茨的经济学家说的话，他说世界上大多数人是贫穷的，因而如果我们懂得穷人的经济学，我们也就懂得了许多真正重要的经济学原理；世界上大多数穷人依靠农业为生，因而如果我们懂得农业经济学，我们也就懂得许多穷人的经济学。”总理讲的深刻道理和心忧黎民、情系百姓的情怀，触人至深。

按照总书记、总理的重要论断、深刻道理和情怀、要求，认真地审视我们自己，不能不深感还有一个认识上的障碍必须解决，那就是在攸关“三农”、“可再生能源”的问题上，对处于配电端的农村水电在“三农”、“可再生能源”中的位置认识严重不足。突出反映在设计、实施改革步骤上，制定、执行政策措施上，忽视农村水电的重要性及其属性和特点。如把输电网与配电网安排混同操作；把农村水电只视作电源；《可再生能源法》颁布后，除把离网小水电解读为可再生能源外，把并网小水电则含糊解读为常规电力；至今不开展输配分开试点；至今不明确直接购电既指大用户向发电企业直接购电，也包含大用户向发供一体的农村水电配电网直接购电；至今容不得乡村小水电既有电站又有供区……。以上等等，仍在继续障碍农村水电电源电网协调健康发展，障碍水电农村电气化工程、小水电代燃料工程、农村水电增收解困工程顺利实施。一句话，影响农村水电及电气化事业发展，对“三农”不利、对“可再生能源”不利，对构建社会主义和谐社会不利！

（三）

认识和建议

近年来出现了电力供应紧张状况，根本是电源电网发展的问题。实践表明改革促进了发展。而输配一体的电网垄断体制传递信号失真，独占市场排斥其他能源及能源利用技术进入，把持电网入口加大电源开发并网的难度等等，则是影响电力协调、健康发展，导致电力供应紧张以及有的地方一边缺电一边窝电的深层次原因。

厂网分开、竞价上网，关系的是若干个独立发电公司和电源投资者的权益；主辅分开、消除关联关系，关系的是发、供、用电众多非关联者的权益；输配分开、竞争供电，关系的是众多的独立配电公司的权益，包括与地方、县域、农村经济社会发展紧密相连的省级地方水电（电力）集团公司，市（州）、县级水电（电力）公司，乡村小水电企业的权益，直接涉及广大县镇农村人民群众的利益，特别是广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的根本利益。

改革是解决电力供应紧张和促进电力与经济社会生态环境和谐协调发展的根本出路。要坚决按照中央的战略部署，加强领导，发挥政府的主导作用，克服阻力，加大改革力度，加快改革步伐。

加快输配分开改革是打破行业垄断和区域垄断的关键，是建立电力市场体系的必要条件，是广大人民群众的迫切要求。在实施主辅分开改革的同时，应抓紧开展输配分开改革试点，并尽快实施输配分开改革。

要坚决制止、纠正“上划、代管、控股、贱价收购农村水电配电企业及其资产”的错误做法，并妥善处理和消除其后果与影响。

要进一步明确农网改造资产产权，切实保护地方权益。

要打击垄断腐败，还信于民。

如何进行输配分开改革？建议：

----包括大电网的直供区在内，独立配电公司可在县级、市（州）级、省级范围内组建。根据各省（区、市）实际，可以组建两个以上、若干个或众多个独立配电公司，实行竞争供电。

----输电网和配电网的电压等级分界为220千伏及以上和110千伏及以下。

----国家按省（区、市）建立独立于国家电网公司以外的国家配电资产经营公司，作为输配分开后的独立配电公司中央级次国有资产的出资人代表，从产权关系上实行输配分开，使分开后的独立配电公司，与地方独立配电公司处于平等竞争地位。

----原国家电力公司资产以外的地方电网，以及自发自供县、趸售县、代管（联营）县、股改县的地方电网资产原来就为地方所有，可以与省级水利系统农网改造资产等，实行资产战略性重组，走集团化道路，实施规模经济、集约化经营。

来源：中国能源网

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