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云南电力开发应建立补偿机制

北极星电力网技术频道    作者:佚名   2008/1/21 17:17:08   

 关键词:  机制 补偿

  党的十七大报告指出,深入贯彻落实科学发展观,必须一心一意谋发展,坚持以人为本,统筹兼顾,全面协调可持续发展。必须保障人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。重大项目布局要充分考虑支持中西部发展,鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。这为我们各项工作指明了方向。“西电东送”作为保障国家能源安全的重要工程,对推动东部和西部地区经济社会发展作出了重要贡献,基本实现了优势互补和“共赢”。但是也还存在一些问题值得探讨。尤其是在电力发展成果方面,如果能做到共享,就能更好地实现“共赢”。

  之所以提出这个问题,主要是当前西部地区与东部地区经济社会发展的差距巨大,西部地区需要得到多方面的支持,才能取得更大发展和缩小与东部地区的差距,从而实现共同富裕。“西电东送”经济效益和社会效益巨大,如何合理、公平地分享这些利益,就成为该项战略长远实施的关键。而现在的利益分享模式不是十分合理和公平,东部地区获益最大,开发者和国家次之,最少的是当地居民和开发区域。造成这种局面的原因主要是体制问题。国家法律规定,矿产资源和河流等属于国家所有,这就意味着只有国家才具有占有、使用、经营、处置和分配权,国家想把这块的利益给谁就给谁。“西电东送”属于国家战略,当然首先保证的是国家利益和强势利益集团,由此,造成西部利益的大量流失和开发地的利益得不到应有保障。过去在计划经济体制下形成的工农产品“剪刀差”和无偿(或低价)从西部向东部调资源,就曾使西部的利益遭受巨大损失。而今在市场经济条件下,再用传统的体制和机制来配置资源就显得不太适宜。因此,国家在实施“西电东送”战略的过程中,应充分考虑利益相关者的利益,并给予适当的补偿,让电力发展成果共享,才能更好地推动这一工程的持续开展,才能更加得到广泛的拥护和认可。

  “西电东送”应当说对各方的利益均有所考虑,基本实现了“共赢”。但这种“共赢”并非没有缺陷。或者说东部地区和企业得了整体利益的大头,而西部地区及当地居民得到的利益相对有限。因为西部地区输送电力要支付大量开发成本和生态成本,甚至忍受缺电之苦,而电价是政府确定的低电价,主要考虑经济成本,对生态成本很少考虑。对移民搬迁的补偿也是政府确定的“低价格”。同时,西部地区也不能分享电力在东部地区创造的效益。因而“共赢”的背后并不十分公平和合理。要改变这种状况,就必须改革现行的开发模式和调整利益共享机制,让电力发展成果共享。

  1.改革现行的电力开发利益分享模式。现行的电力开发模式是一种不能保障利益公平合理分享的模式。国家对水资源的所有权决定了电力开发完全由国家掌控。而国家是抽象的,最终落实到各级政府,而政府又最终落实到开发企业。于是国家和电力开发主体决定大江大河的水电开发,当地居民和开发区域很少参与决策,导致后者利益无法得到合理保障。今后必须改变这一开发模式,政府和开发者在开发电力时,应赋予当地居民合法权利,保证被影响的所有个人和区域能得到持续性收益。既要努力为受影响的个人和区域提供更好的生活条件,改善公共基础设施,保证以公平、平等的方式安置移民,使当地居民和区域受益,又要尊重当地习惯和利益相关者的看法,促进电力工程项目收益的公平分配,以充分调动各方面的积极性。

  2.建立合理的电力开发投资费用分摊机制。电力开发有正效应,也有负效应,必须建立投资费用分摊机制,才能进行综合开发,才能充分发挥电力开发的经济效益和社会效益,提高项目还贷能力和抗风险能力。在项目开发中,既要考虑资金和运营成本,又要考虑生命周期和长期效益,尽量将直接和间接的成本和收益量化,按“谁受益,谁分担”的原则进行分摊。像防洪、灌溉、生态环境保护等以社会效益为主的投资应由中央和受益地方政府以财政拨款形式分摊。对于在水库采用独立取水的方式供应城市工业和居民的部门也应分摊相应的费用。对于提高航运等级带来的收益,航运部门要么进行投资,要么将收益实行共享。对于直接享受优质电能资源的企业和个人,将直接付费。

  3.建立生态补偿机制。无论是水电开发,还是火电开发,对当地的生态环境都会造成一定的影响。但目前我国对生态补偿渠道单一,主要是财政转移支付和国家专项生态补偿基金两种形式,其中财政转移支付是主要的来源。而在转移支付中,又主要是纵向转移支付,即中央对地方的转移支付,区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微,这与国家确定的“污染者付费,使用者补偿”原则不相符。要改变这种状况,除国家要继续增加对开发地区的生态补偿外,还要推动相关利益主体付费。在“西电东送”中,可征收一定的“电力调节基金”,以补偿西部地区的生态建设。

  4.建立经济援助机制。科学发展观的第一要义是发展,但这种发展不仅是发达地区的发展,也是资源输出地区的发展。世界上不少国家或地区资源十分丰富,但由于利益分配不当,资源的大量输出并未带来繁荣和富裕,有的甚至因为资源的争夺而成为动乱的根源。因此,世界上许多国家在卖资源的同时,都要求购买国提供资金、技术援助或提供优惠的贸易安排,甚至减免债务,以改善民生和促进资源输出国的经济社会发展。但国内却没有这样的机制和安排,以致有人认为发达地区在向不发达地区搞“国内殖民主义”。要改变这种状况,就要求建立相应的经济援助机制,使享受电力的发达地区有责任和义务支持和帮助输出电力地区的经济社会发展和改善民生,以促进东西部经济协调发展。

  5.强化政府投入机制。西部地区财政收入有限,投资能力较弱,而生态效益又具有很强的外部性。在外部性不能由主体承担的情况下,需要由政府来埋单。因为《宪法》规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。同时,“西电东送”是国家战略,是西部在向国家和东部作贡献。因而,对西部的补偿由国家和东部来承担一部分是应该的。一方面,国家要加大对西部的投入,建立更加完善的转移支付机制,以建立西部生态屏障,保障全国生态安全。另一方面东部地区的政府和民间机构也要加大对西部的投入,在同等条件下把更多的资金、技术、人才向西部转移,以支持和帮助西部经济快速发展。

  6.建立合理的电价制度。电力价格不仅是直接生产成本的反映,而要包括间接成本(如生态恢复、环境治理、移民安置等)。在市场经济条件下,电价主要是按市场来确定价格,但当前我国又不能完全按市场来确定价格。其主要原因是我国现行的市场体系并不完善,尤其是要素市场不能完全反映市场供求关系。电价仍然受政府控制。这意味着东部地区享受的电价主要是由政府控制的低电价,其得到的实际利益远远高于其支付的成本。即使其得到的电价比自己建电站高一些,但从国家维护能源安全的角度看,以及从其获得的巨大生态效益看,支付较高的电价也是值得的。因此,“西电东送”应建立合理的电价制度,不能让西部既承担经济损失,又承担生态损失。

  总之,“西电东送”战略的实施要深入贯彻落实科学发展观,促进东西部共同发展,走共同富裕道路,既要考虑东部地区的利益,也要考虑西部地区的利益,使各利益相关者都能从中获益,让电力文明成果共享。同时,国家和东部地区要积极支持电力输出区域的经济发展,关注当地民生问题,积极履行社会责任,促进社会和谐。只有这样才能真正实现“互利共赢”。

来源:中国能源网
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