寻证与求实--关于江西省地方水电自供自管县农电体制改革的调查报告

北极星电力网技术频道作者:佚名 2008/1/21 17:13:47

关键词: 农电水电改革

一段时间以来，从江西传来了各种信息，对该省农电体制改革的做法众说纷纭，为了弄清情况，我们于4月1日~11日对江西省地方水电自供自管县进行了广泛调查，并重点调查了两个地市和8个县市(其中老区县市5个)，现将有关调研情况报告如下：

江西是全国地方水电大省，截至1999年底，地方水电发电装机容量112万千瓦，年发电量32.5亿千瓦时。全省99个县(市、区)中90个县有地方水电，86个县有地方小电网，45个县属完全归口水利部门管理的地方水电自供自管县，共拥有水电经营性资产43.7亿元，担负着全省县及以下工农业生产和城乡居民生活总用电量67％的供电任务。"七五"、"八五"建成第一、二批农村水电初级电气化县25个，"九五"第三批20个初级电气化县达标验收6个。1998年下半年江西省实施农电体制改革以来，由省电力公司(中央电力企业)独家对农网建改资金实行"省贷"，并由它采取"先改制后改造"的作法，对自供自管县地方水电企业推行"发供分开"，对分离出来的小电网进行控股"股改‘，单方划走地方水电供电区，不同意这样做就不安排农网建改资金，在全省产生了很大负面影响，诱发出一系列问题，影响了自供自管县农村电网建设改造顺利开展，迄今尚有27个自供自管县由于得不到或得到了少量农网建改资金，农网建设改造没有和基本没有启动，县上反映强烈，意见很大。

一、虚拟股权实行控股。损害和侵占了老区、贫困地区的权益和资产
江西省电力公司对自供自管县采取"先改制后改造"的作法，把大量的时间和精力花在县级电力管理体制的"改革"上：
(一)实行"发供分开"，并以此作为进行"股改"的前提。
地方水电30％资产、80％的效益在网上，70％的资产、80％债务在电站，电网搞"股改"，电站被留下，效益被拿走，沉重的债务留在地方，地方要求分摊水电企业债务，省电力公司却坚持"债务随着资产走，贷款用于电网建设形成的资产是多少就相应承担多少债务，"而反对分摊。有一个县电气化电源电网建设共负债5400万元，考虑到效益主要在网上，且有1000余万元欠费回收权也在网上，因此，县政府发文批转县农村电网改造领导小组意见，要求供电部分合理维债务2860万元，但省电力公司坚持只承担债务1290万元。实行"发供分开"后，地方水电的供电区强行划走，在送出购入电量、执行物价部门规定电价、上网下网电费结算等方面，由省电力公司一家说了算。如某县"股改"前，年自发电量5500万千瓦时，自供用电量3500万千瓦时，购大电网电量1500万千瓦时，送大电网电量2000千瓦；"股改"后，失去自发自供自主权，必须执行省电力公司的规定：一年购大电网电不准少于3000万千瓦时，送大电网电量不准超过800万千瓦时，上网电价不执物价部门批准的还本付息电价每千瓦时2.32角而只定为1．8角，下网电价则定为每千瓦时4.15角，这样，该县一年自发电量就由5500千瓦时下降为2800万千瓦时，下降49.1％，减少发电收入450万元，同时购大电网电量又由1500万千瓦时提高为3000万千瓦时，提高50％，增加购电支出620万元，仅此，一年的损失就超过1000万元。全省地方水电普遍出现了有水不能发电、供电难于自主、发电难于自用、余电难于上网、上网收入很少的局面。地方水电的生存发展受到严重威胁。

(二)实行控股"股改"，并以此作为实施农网建设改造和先决条件
在我们调查的地、县中"股改"的具体做法是，不论"发供分开"后小电网经营性净资产是多少，大电网在当地有没有自有资产资金，都必须按照省电力公司的规定，将股本金定为800~1000万元(个别为1500~2000万元)，由它占有60％的股份实现绝对控股，地方只准占有40％有股份。但省电力公司的出资并不是它的自有资产资金，而主要靠地方用户交纳加价电费偿还本息的农网建改资金，并主要"以物代资"，将利益全部拿走，把困难留给地方；地方出资的资产，则被以"呆账坏账"、"报废淘汰"、"不良资产"、"划出剔除"等名义，"低估、少估"。大量乡镇10千伏及以下线路设备农村集体资产、群众集资形成的资产不作价，土地使用权不作资产入股，更不计地方多年营造的供区无形资产，最后"使之适应"事先设定的"40％股本金"。我国"宪法"规定："社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。""国家保护公民……合法财产的所有权"。"国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知"规定："集体资产所有权受国家法律保护，单位和个人不得侵犯。""公司法"组建有限责任公司，双方必须以自有资产(资金)做出资，必须贯彻平等互利、协商一致、等价有偿的原则，一方不得将自己的意志强加给另一方。"股东可以货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权作价出资。对作为出资的实物、工业产权(注：对电业来讲，包括供区无形资产的专利专用权等)、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。"显而易见，上述做法与国家的法律法规大相径庭。调查中人们普遍反映：大电网利用手中掌握的农网建改资金和利用地方"缺乏资金的困惑"和"钒不择食的心理"，按照自己设定的股本金股份，用"空手道"与"削足适履"的做法清查评估双方资产，实现"绝对"控股、一家管网、垄断经营，侵占了老区和贫困地区的资产。如一个县自身清查、盘点、折旧、确认的供电流动与固定资产为6400万元，减去合理分摊的负债，经营性净资产为3540万元；经过大电网组织的清查、评估，10千伏及以下线路设备农村集体资产1700万元作价，其它的三剔两除、七折八扣，减去"供电资产所应承担"的债务，最后认定的供电经营性净资产只有530万元，相当于实际净资产的15％，而且还有1570万元债务无法落实，造成供电有形资产损失达4500余万元。某县减去债务后供电净资产4000余万元，大电网组织清查评估后只认定为900万元。另一个县不包括现值千万元以上的农村电力集体资产，减去债务后供电净资产1200余万元，最后只认定为400万元。以上都还未计算约占50％发供电资产总值的供区无形资产价值。

(三)"以企代政"挫伤了地方实施"两改一同价"的积极性。
按"国有资部评估管理办法"关于"国有资产评估组织工作，按照占有单位的隶属关系，由行业主管部门负责"的规定，对事关县级水电产权改革并直接关系地方水电供电区"两改一同价"的大事，作为地方水电企业(水利水电国有资产占有单位)的行业主管部门的水利部门，理应参与资产评估等组织工作。但在实际工作中却排斥在"股改"工作之外。在调查中我仍了解到，清产核资规定、资产评估标准由省电力公司制定，资产评估机构由省电力公司聘请，整个"股改‘工作由省电力公司独家组织实施，规定很苛刻。这样的"股改"，在事先要求"县政府与企业(省电力公司)"签订协议时，就把纯企业行为变成了"以企代政"的超企业行为，加上条款苛刻，地方理所当然地会表示异议，但省电力公司态度强硬，说："愿签就签，不愿签回去好好学习这些协议规定。"我们所到的县有关负责同志都说，为了从大电网手里拿到本应给予地方的农网资金，我们只有在行政的干预下签下了"不平等条约"这种"股改"之所以能够推行，根本在于这是一项"帽子工程"：上头下了死命令，"你不挂("股改")后的公司牌子我就摘(官)帽子"。有一个县的负责同志说，这次"股改"已完全变成了"政府行为"，从组织原则出发，只有服从，但保留自己意见，从实际情况出发，只要能拖我们就施。另一个县负责同志说，对于这样的"股改"应该坚持抵制，但能坚持多久?坚持只有"失败"!还有一个县的负责同志说，这不是股份制，而是地地道道的"垄断制"、"独裁制"!这种脱离实际、一个模式、一刀切，"以企代政"，把造福农民、造福国家的"民心工程"变成主要有利于一家企业的"帽子工程"的作法，严重挫伤了地方实施"两改一同价"工作的积极性。"合同法"规定，订立合同，"任何单位和个人不得非法干预。""民法通则"显失公平的民事行为，"一方有权请求人民法院或仲裁机关予以变更或者撤销。"在依法行政成为治国方略的今天，一切行为都应该在法律规定和允许的范围内进行，当事人正当合法权益在任何进修都应该受国家法律保护!

二、片面理解国务院2号文件精神，对自供自管县一刀切搞"代管"(或所谓控股"股改")，营造电力高度垄断国务院国发[1999]2号文件是指导农电"两改一同价"工作的纲领性文件，应该得到全面理解和全面贯彻落实。

第一，国务院2号文件明确规定了对自供自管县要按照电力工业改革的方向，因地制宜、因网制宜，根据不同情况进行改革。自供自管县地方水电企业有自己的电源，发电后主要供地方自己使用，多余的电再上网，电不够时向大电网买电，其市场是地方的，是发供一体的地方独立配电公司，这与美国农电合作社十分相似，它也有自己的电源和市场，它的电源规模有的竟达到100万千瓦。电力工业改革的方向是：打破垄断，建立制衡机制，实行"调度中立，厂网分开、竞价上冈，输配分开、竞争供电"，培育和完善以相对稳定的供电营业区和科学合理的电价机制为基础的多法人主体有序竞争的电力市场。因此，对于本来就是独立配电公司的发供一体的地方水电企业来讲，不存在配电端实行发供分开，把电站拿出来去参加发电端的"厂网分开、竞价上网"的"改革"，而且应该在各有关方面的积极支持下，不断完善发展自己，在自身电力电量平衡的基础上，按照配电端的改革要求进行改革，作为市场竞争主体之一，促进电力市场的发育。江西省电力公司通过"股改"强行划出小电网、划走供电区，由中央电力企业一家从输电网、配电网一直经营管理到城乡居民用户的灯头，在最终的电力营销环节上，搞一个主体的经营，实际上扩大了垄断，回到计划经济体制下电力高度垄断经营的老路。

第二，国务院2号文件的宗旨和农电体制改革的目标是千方百计降低农村电价，减轻农民负担，开拓农村市场，繁荣农村经济；农电体制改革的重点是改革乡镇电管站，取消中间环节，消除"三电"、"三乱"，促进降低农村电价。农村电价高低与大电网是否"代管"或控制小电网没有内在联系。大电网、小电网供电区内农村电价高的原因是共同的。两者都有管得好农村电价低和管理差农村电价高的情况。

恰恰像宁冈、遂川等许多自供自管县，共发供一体的地方水电企业供电区内，由于
自发自供水电成本低，在开展农村水电电气化县建设时就推选了农村用电城市化管理，改革了农村用电管理体制和改造了农村低压电网，取消了乡镇管电中间环节，其农村到户平均电价早就在每千瓦时1元以下，宁冈县包括配用电设施维护费在内每千瓦时电价不到8角，遂川县在6角以下，远低于大电网的一些供直管县。因此把自供自管县县级电力管理体制作为改革重点，采取"先改制后改造"的作法，不仅背离了国务院2号文件规定精神，不符合电力工业改革方向，而且脱离了江西省实际，延缓了农网建改进程，并
带来了其它严重危害。

第三，国务院2号文件规定："正确处理好政府与电力企业的关系，中央电力企业与地方电力企业的利益关系，电力企业与农民的利益关系。""对自供自管县的农网改造投资视具体情况确定贷款方式。"农网改造是实行"一省一贷"还是实行"一省两贷、多贷"，应尊重地方意见，从来没有不实行"一省一贷"就不给农网建设改造资金的规定。特别是国务院已批准同意，农网建设与发行工程可采用电费收益权质押方式进行担保；国家计委也提出"一省两贷、多贷"省的自供自管县，可以考虑采取全省均摊方式实行还贷加价和城乡同价，由省政府提出方案报国家计委审批，以解决贷款还本付息问题，所有这些优惠政策都为从实际情况出发决定承贷主体创造了有利条件。就江西省而言，保障革命老区本应具有的农网建改投资规模和本应享有的自身产权权益，缩小不平等经济关系、促进社会公正、真正体现扶贫是各有关方面应尽的责任。但是现在为得到连"分享"产权权益都说不上的农网资金，却蒙受了巨大损失。除以上具体事例外，据调查统计，江西全省已有近10亿元的地方小电网净资产，由于被低估、少估、不作价和无偿占用而遭流失。其它如供区无形资产不计价、失去市场后发电方面受到的损失等等均未计及。针对以上作法和造成的后果，有一个县的负责同志愤慨的说："这是建国以来一次最大的平调!"几次调查座谈会上，与会者都反映，基层群众不理解上面领导为什么对关系一个县(特别是老区、贫困地区县)亿元以上资产(包括电源)受到侵害的大事，竟然视
而不见、听而不闻，不管不问?大家说对处理这样的大事，不仅要同地委行署、省委省政府的决定保持一致，更应同党中央国务院的政策规定保持一致!

三、影响地方财政收入、县域经济发展和社会稳定

长期以来，地方水电企业大都是当地税利大户。发展地方水电、建设农村电气化已成为江西省县域经济发展和社会进步的关键因素，是财政收入的主要来源、经济发展的强大支柱、农民脱贫致富的重要途径。但是，由于推行所谓控股"股改"，情况发生了急剧变化：

一是小电网"股改"后，地方6成供电盈利被中央电力企业白白拿走，同时国家规定对小水电企业实行6％增值税率的优惠政策得不到执行，造成增值税的增加和增值税所有税递解的变动，相应减少了地方财政课税的收入，把本来属于地方财政特别是老区贫穷财政的收益拿走，使地方特别是老区蒙受损失，这不符合中央的政策规定，也背离了中央向中西部地区特别是老区倾斜的精神。

二是供电市场和供电自主权失去后，地方水电站发电量受到严格限制，购大电网电量却大幅度增加，发电收入大量减少，购电费用大量流出，加上每千瓦时2角多钱的上网与下网差价和1角多钱的自发自供与买电转供差价，人为地使地方权益遭受损害；同时导致地方水电站有的效益大降，有的出现亏损，有的资不抵债濒临破产，不仅直接影响县域经济发展，而互增加了地方财政的负担。

三是划出小电网、拿走供电区，使老区人民实现和超过小康失去了一个主要的支撑。有些县算了一笔账，由于以上种种因素造成的直接损失和间接损失，能算得出的，将使一个30-40万人口的县一年减收增支1000多万元，平均每人减收增支30余元，给增加老区农民收入、减轻老区农民负担带来了加倍困难；一时难以算出的社会效益损失，还不知比1000多万元大多少倍。据调查测算，全省自供自管县一年减收增支造成的直接损失将在5亿元以上，三年的损失数大体相当于这些县应取得的农网建改资金。在调查中有些县通过算账表明，如果不搞所谓的控股"股改"，而是保持和巩固原有发供一体的地方独立配电公司，只要给予必要的优惠政策，其"增收减负"取得的"增益"收入，加上农户应有的自筹资金和少量贷款，就能按国家要求搞好农网改造；如果用"一省多贷"的方式使用现有的农网资金，那将在地方起到更重要的作用和发挥更大效益。

四是小电网被划走，大量富余人员留给电站和推向社会，加上已经开始拉开的发、供电企业工资福利待遇的差距，给有关方面实施下岗分流再就业工程增添了很多困难，给地方政府协调工作增加了很大压力，给社会带来了不安定因素，调查中已听说有发电站职工开始上访。

四、打击小水电，将会犯历史性错误

水电资源是水资源的重要组成部分。开发中小水电，是防洪、灌溉、水保、发电、供水等江河综合治理开发利用的重要内容，是水利事业不可分割的组成部分。

中小水电在江西有明显的资源优势，在县域经济发展中有明显的比较优势，在生态
建设环境保护中有明显的绿色能源优势。发展中小水电、建设农村电气化关系实施"农业、水利、能源、环境、贫困"问题的有效解决。但是由于江西省推行这种控股"股改"，导致地方水电面临生存发展危机，水电电气化建设无法进行，"自建、自管、自用"、"小水电要有自己的供电区"等行之有效的方针政策被中止执行，一些电站甚至骨干电站放大电网第三产业超低价收购作为"福利电站"等等。不仅严重挫伤了江西省地方、群众举办中小水电的积极性，而且直接影响革命老区以电养电、以电促水、以电代柴代煤促环保的良性发展，造成的损失不仅是地方水电的损失。而且是水利的损失、农业的损失、环保的损失。小水电在中国电力发展中的重要地位，对中西部地区特别是老少边穷地区区域经济发展和社会进步所起的重要作用，不容忽视，不可取代。由于它所具有的绿色能源优势，世界发达国家和国际社会正在进一步提倡和发展小水电。从国家实施西部大开发战略和今后看，中国小水电必将有更大的发展。如果不调整思路，改变作法，这种借"两改一同价"扩大垄断的做法，只能是打击了小水电将会犯历史性错误。

五、我伤的建议

为了充分调动和发挥中央与地方两个积极性，以加快自供自管县农网改造步伐，依靠地方政府按照中央的政策规定，发挥地方的优势，抓紧加快实施地方水电自供自管县农电"两改一同价"工作，同时继续推进水电电气化事业的改革与发展

我们建议：
1、全面贯彻落实邓小平同志的"三个有利于"原则。改革是为了破除束缚生产力发展的生产关系，决不是为了生产关系而解决生产关系。改革要在法律的保护下在法律允许的范围内进行，法律面前人人平等，任何事任何人都不能例外。改革是目的是要像邓小平同志讲的那样解放生产力，发展生产力。

2、制止垄断电力市场。充分调动和发挥多个方面的积极性。要依法保护农村电力国有、集体、群众集资、个人资产，正确妥善处理好当前存在的问题。坚决制止垄断新倾向，开展市场竞争。

3、严格按照建立现代企业制度的要求和"公司法"的规定，本着平等互利、协商一致的原则，搞好大电网与发供一体的地方水电企业的规范化股份制改革。谁净资产多、出资多、谁控股。农网建改资本金按国家政策向地方特别是老区倾斜，农网建改贷款形成的产权按股分享。

4、坚持执行地方水电"自建、自管、自用"方针和"以电养电"、"小水电要有自己的供电区"、"以市场取向定价"等国家出台的一系列政策法规。

5、借鉴广西、四川、云南等省(区、市)的经验，从江西的实际出发，对自供自管县要按照国务院[1999]2号文件的规定，视具体情况确定贷款方式，要允许自供自管县自己承贷搞农网改造，以加快自供自管县农网改造步伐。

来源：中国能源网

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