水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。水利作为国民经济和社会发展的重要基础设施，在构建社会主义和谐社会中，肩负着十分重要的职责。

建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措，要将其摆在更加突出的位置，力争在“十一五”期间取得明显成效。结合编制全国水资源综合规划，按照供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则，合理确定各流域和流域内不同地区、不同领域、不同行业的用水指标，建立总量控制与定额管理相结合的新型水资源管理制度。按照中央关于完善重要资源产品价格形成机制的要求，深化水价改革，建立以经济手段为主的节水机制，形成自律式发展的节水模式。引导公众广泛参与，提高全民节水意识。通过综合应用各种节水措施，有效提高用水效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。
我国水资源有以下几个特点：

第一，我国水资源人均占有量很低。我国多年平均年降水量约6万亿立方米，其中约3.2万亿立方米左右通过土壤蒸发和植物散发又回到了大气中，余下的约有2.8万亿立方米形成了地表水和地下水。这就是我国拥有的淡水资源总量。这一总量低于巴西、俄罗斯、加拿大、美国和印度尼西亚，居世界第六位。按照2004年人口计算，我国人均水资源占有量2185立方米，不足世界平均水平的三分之一。

第二，受季风的影响，我国降水年内年际变化大。水资源的时间分布极不均衡。我国降水时间分配上呈现明显的雨热同期，基本上是夏秋多、冬春少。总体表现为降水量越少的地区，年内集中程度越高。因此容易形成春旱夏涝，而且水资源量中大约有2/3左右是洪水径流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。

第三，我国水资源空间分布不均，与土地、矿产资源分布以及生产力布局不相匹配。南方水多、北方水少，东部多、西部少，山区多、平原少。全国年降水量的分布由东南的超过3000毫米向西北递减至少于50毫米。北方地区（长江流域以北）面积占全国63.5，人口约占全国的46、耕地占60、GDP占44，而水资源仅占19。

第四，受全球性气候变化等影响，近年来我国部分地区降水发生变化，北方地区水资源明显减少。近20年来，全国地表水资源量和水资源总量变化不大，但南方地区河川径流量和水资源总量有所增加，而北方地区水资源量减少明显。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变成绝对性短缺。

总体上说，我国缺水问题相当突出。我国年总用水量1949年为1030亿立方米，1980年为4437亿立方米，2004年增长到5548亿立方米。目前的用水量大约10条黄河的水量。

改革开放以来，我国工业和城镇生活用水持续增长。工业用水从1980年的457亿立方米，增加到2004年的1229亿立方米，增加了1.7倍。城镇生活用水从1980年的68亿立方米，提高到2004年的361亿立方米，增加了4倍多。

我国农业用水在经过了大规模的增长后，基本上维持在4000多亿立方米的用水规模，占总用水量的比重由1980年的85下降到2004年的65。

我国政府采取了一系列有效措施，基本保障了人民生活和经济社会发展的用水需求。50多年来，全国兴建了8.5万座水库，总蓄水能力达5000多亿立方米，兴建引水工程100多万项，引水闸3万多座，提水工程40多万处，形成年供水能力5800亿立方米。

但是，我国缺水问题一直存在，越来越突出。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米。“十五”期间，农田受旱面积年均达3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国农村有3.2亿人饮水不安全。全国有400余座城市供水不足，比较严重缺水的有110座。

我国北方一些地区大量挤占生态和环境用水，实际上是靠牺牲生态和环境用水来维持着经济社会发展的用水需求。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从80年代初的56个发展到目前的164个，超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里，引起地面下沉、水质变硬、海水倒灌等严重生态问题。

我国水资源基础条件较差，这是事实。但是，长期以来我国存在着水资源利用方式粗放，用水效率不高，用水浪费严重的现象，这也不能回避。

农业用水效率方面，全国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤，而世界上先进水平的国家（如以色列）平均单方灌溉水粮食产量达到2.5～3.0公斤。目前我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右，而一些发达国家，节水灌溉面积比例都达到了80以上，以色列的灌溉面积全部采用微灌和喷灌，灌溉水有效利用系数在0.7～0.8之间。

我国工业水重复利用和再生利用程度较低，用水工艺比较落后，用水效率较低。我国2004年万元GDP用水量为399立方米，约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。我国2004年万元工业增加值用水量为196立方米，工业用水重复利用率约为60～65。国外发达国家万元工业增加值用水量一般在50立方米以下，工业用水重复利用率一般在80～85以上。

生活用水方面，公众节水意识有待提高，节水器具使用率普遍偏低。此外，我国海水利用和再生水利用水平较低。

我认为，要从根本上解决这些问题，必须大力提倡节约用水，不断提高水资源利用效率和效益，建设节水型社会，这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择。

节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会实质是对生产关系的变革。

节水型社会和通常讲的节水，既互相联系又有很大区别。无论是传统的节水，还是节水型社会建设，都是为了提高水资源的利用效率和效益，这是它们的共同点。但要看到，传统的节水，更偏重于节水的工程、设施、器具和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动。而节水型社会的节水，主要通过制度建设，注重对生产关系的变革,形成以经济手段为主的节水机制。通过生产关系的变革进一步推动经济增长方式的转变，推动整个社会走上资源节约和环境友好的道路。节水型社会的制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题。

建设节水型社会，简单来讲主要有以下几个步骤：

（1）明晰初始水权。明晰初始水权是节水型社会建设的工作基础。初始水权是国家根据法定程序，通过水权初始化而明晰的水资源使用权。通常，水权有广义和狭义之分，广义的水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式将水的使用权赋予给各个地区、各个部门、各个单位。因此，我们所讲的水权是狭义的水权，也就是水的使用权。

（2）确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。一套是水资源的宏观总量指标体系，用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，一套是水资源的微观定额指标体系，用来规定单位产品或服务的用水量指标。

（3）综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，“超用加价，节约有奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。

（4）制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。水权可以有偿转让：占用了他人的水权，需要付费；反之，出让水权，可以收益。通过水权交易市场进行用水权的有偿转让，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。

（5）用水户参与管理。建设节水型社会要鼓励社会公众以各种方式广泛参与，使得相关利益者能够充分参与政策的制定和实施过程。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。

未来15年，将是我国节水型社会建设的关键时期。我们总的考虑是：到2010年，水资源利用效率和效益明显提高，万元GDP用水量年均降低6以上；全国农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；工业万元增加值用水量从173立方米降到120立方米以下；服务业用水效率接近同期国际先进水平。

节水型社会建设的主要任务：主要是建立三大体系。建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系；建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系；建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。

党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署。各地进行了积极探索，取得了初步成效。但是应该看到，建设节水型社会是一项十分艰巨的任务，需要全社会付出长期的努力。

节水型社会建设涉及到不同地区、不同行业、不同产业、不同用户，涉及到人口资源环境的协调发展，涉及到千家万户的根本利益，需要政府强有力的领导，需要各部门的密切协作，需要全社会的共同行动。

第一，政府要发挥主导作用。节水型社会建设需要在政府主导下推进，政府的作用至关重要。关键是政府的认识要到位，要把握好我们的国情，认清经济社会发展的规律，积极组织和领导好这样一场变革。这是一个有为政府对历史负责任的态度。同时，在经济社会高速发展的今天，一定要明确，政府应是生态的代言人、环境的代言人，要努力实现人与自然和谐相处。

政府的主导作用主要表现在：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。

第二，社会公众要发挥主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。一要进一步提高公众对我国水情的认识，深刻认识到我国水资源短缺的严峻形势，增强节水意识。二要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施，创建节水型城市、节水型社区、节水型企业，特别是政府机构、企事业单位等集团消费，应优先采购和推广节水型产品，并努力倡导节水行动。三要倡导文明的生产和消费方式，强化自我约束和社会约束。每个人都应当形成良好的用水习惯，同时要对浪费水、污染水的不良行为进行社会监督。形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会风尚，建设与节水型社会相符合的节水文化。

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