1、中国流域水资源管理体制现状及其弊端

　　目前，中国流域水资源管理体制的特点是多部门、多层次，多元化，即以条条为主，条块分割的管理体制。我国现行的流域管理机构主要有两类：第一类是水利部所属的流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能。第二类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与上述水利部直属流域机构相同。

　　由于中国流域水资源问题的复杂性以及管理体制的约束，流域水资源管理还存在诸多问题，尚不能完全满足流域经济社会可持续发展对水资源管理的需求。1．1“多龙管水”的格局仍未根本改变

　　中国现行水管理体制仍然没有根本改变“多龙治水”、“群龙无首”的局面，目前水资源分地区、分部门的管理体制中，由于权属管理部门与开发利用部门相互关系职责不清，流域水资源统一管理的有机整体被人为分割，形成部门分割、城乡分割、地表水与地下水分割、地区间分割。导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。地表水与地下水的统一管理体制仍未理顺；管水、供水、用水、排水管理体制很不协调；水污染的防治、水资源的保护、水土保持以及防洪减灾、城乡供水、水量和水质的管理体制没有有机结合起来等等，水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，各部门往往只从局部利益出发考虑问题，难以对水资源实施统一管理和优化配置、合理利用。严重违背了水资源循环规律，难以按照价值规律，建立统一完整的水价格体系，造成竞争性开发、掠夺式利用、粗放型管理，使用水矛盾突出，水资源浪费、水污染严重，引发许多生态和环境问题。从而导致效益低下、恶性循环，这种现行的管理体制和机制，不利于江河防洪的统一规划、统一调度、统一指挥;不利于水资源统一调度，统筹解决缺水问题;不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发;不利于解决城市缺水问题;不利于统筹解决水污染问题;不利于水资源的综合效益发挥和可持续利用;更不利于生产力的发展。1．2现行流域管理仍存在诸多弊端

　　现有的流域管理机构职能单一，管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺、缺乏履行职能所必须的自主管理权、经济实力、制约手段和流域水资源统一管理、有效监测的机制，以及充分的信息沟通渠道，使流域管理机构的地位虚化；流域管理与区域管理、行业管理与统一管理的关系没有理顺，职责权限交叉不清，互相牵制，矛盾重重。流域水行政管理机构和水资源保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割；流域内大型供水及引水工程分属不同地区和部门管理，尚未形成流域统一管理和区域管理相结合的管理体制，利益相关方参与不足，用水户之间缺乏横向联系，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，公众权益得不到保障。目前流域水资源竞相开发、分散管理的问题较为严重，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以对流域水资源的开发利用实行有效的监督管理，不能对全流域水资源实施全方位的统一管理，也没有将水资源的管理纳入到流域经济社会的发展之中。

　　2．流域综合管理的基本内涵及主要目标

　　流域综合管理包括流域环境管理、资源管理、生态管理以及流域经济和社会活动管理等一切涉水事务的统一管理，它是以流域为基本单元，把流域内的生态环境、自然资源和社会经济视为相互作用、相互依存和相互制约的统一完整的生态社会经济系统，以水资源管理为核心，以生态环境保护为主导，以维持江河健康生命为总目标，以科学发展观统领流域的各项管理工作，采取行政、法律、经济、科技、宣传教育等综合手段，统筹协调社会、经济、环境和生产、生活、生态用水等各方面的关系，使流域的社会经济发展与水资源环境的承载能力相适应，以供定需，以水定发展，在保护中开发，在开发中保护，全面建设节约型社会，大力发展循环经济，认真制定并严格执行流域长远规划，实行统一管理、依法管理、科学管理，规范人类各项活动，综合开发、利用和保护水、土、生物等资源，充分发挥流域的各项功能，最大限度地适应自然经济规律，力争流域综合效益的最大化，维持江河健康生命，使人与自然和谐共处，实现流域社会经济和环境全面协调可持续发展，确保流域防洪安全、水资源安全，生态环境安全、饮水安全、粮食安全。

　　3．强化流域综合管理的主要对策

　　3．1建立新型的流域综合管理体制

　　体制是制度的基础和重要决定因素，而机制则是通过制度来设立与规范的，集中反映体制的功能并受体制的制约。只有立足于体制的变革才是治本之法。事实证明，目前的流域管理体制已远远不适应社会经济形势发展的需求。所有这些都需从体制上进行变革与创新，才能解决流域管理中存在的深层次问题。

　　本世纪初以来，国际水资源管理体制上出现了三种主要的流域管理形式，即流域管理局、流域协调委员会和综合流域机构。其中流域管理局是属于政府的一个机构，直接对中央政府负责，法律授予其高度的自治权，对经济和社会的发展具有广泛的权力，其任务大大超出水资源管理的范围。流域协调委员会是河流流经的地区政府和有关部门之间的协调组织，主要负责流域水资源的综合协调和规划。综合流域机构是目前世界上较为流行的一种模式，其职权既不像流域管理局那样广泛，也不像流域协调委员会那样单一，它具有广泛的水管理职责和控制水污染的职权。

　　中国的流域综合管理必须依据本国的国情和流域的具体特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理的关系，使集权与分权相结合，各方责、权、利明确，经济、行政、法律、科技等多种手段并举，形成中央政府各部门、流域各省市区政府和其他有关方面共同参与的流域管理机构，从体制上保障流域综合管理的实施，充分发挥流域管理机构科学规划决策、有效配置调节和有力控制监督的作用。

　　构建流域综合管理体制应遵循统一管理、权威高效、协调和谐、公众参与及民主决策、准市场运作、统筹兼顾、综合治理，可持续发展等基本原则。在借鉴世界先进水管理机构体制的基础上，针对我国现行流域管理体制的弊端，拟从以下三个层面上构建我国新型的流域综合管理体制：

　　3．1．1在国家层面上，成立国家水务管理指导委员会，全面协调、指导全国的一切涉水事务。

　　１９９８年国务院机构改革后，强化了水利部水资源统一管理的职能，水利部的职责涵盖了水资源统一管理、水资源保护、水土保持、防洪抗旱、河道管理、水工程管理等方面，但每一项具体事务都涉及到与其他部门的职责协调和交叉，如地下水管理涉及到水利部与国土资源部门的协调，水土保持涉及到与农业、林业等部门的协调，防洪抗旱更是涉及方方面面的协调，河道管理涉及与交通、土地部门的协调，水工程管理涉及到与电力等部门的协调。此外，所有事务都涉及到中央和地方的协调。水管理工作是一项系统工程，涉及各个部门、方方面面，千头万绪，错综复杂，难免出现诸多矛盾，亟待加强综合管理。因此，建议在现有国家防汛总指挥部的基础上，成立国家水务管理指导委员会，主要由国家发改委、水利、环保、城建、国土资源、交通、农业等相关部委的负责人组成，由国务院主管领导兼任主任，其办事机构设在水利部，统筹协调包括流域综合管理等在内的水资源优化配置及开发利用、水环境保护、水土保持与经济发展等相关重大问题，研究制定大江大河管理的法规、政策、战略与规划等，解决国家、部门和地方在处理重大流域性问题上的冲突。统一负责全国的水资源管理、水环境管理、水生态管理、防洪抗旱等一切涉水事务。

　　3．1．2在流域层面上，设立流域管理委员会，统一负责协调监督、管理流域内的一切涉水事务

　　在国家水务管理指导委员会的领导下，各大江河流域分别成立由各省、自治区、直辖市政府，中央有关部委、流域内各行业的涉水大户和流域机构负责人等方面代表组成的流域管理委员会，它是流域范围内各项涉水事务的统一管理机构，亦即决策层，为非常设机构，其日常办事机构设在现有的流域管理机构，亦即执行层，并接受流域内用水户组织、社会公众等各方面的监督，亦即监督层，形成完善的流域管理决策、执行、监督体系和信息共享反馈机制。流域管理委员会在所管辖的范围内统一负责流域规划、河道管理、防洪抗旱、水资源管理、水土保持、水环境保护和水工程管理等，确定流域治理开发治理目标并制定实施流域治理开发的重大方针和政策；研究重大开发治理建设项目；统一管理和协调流域治理开发建设中的重大问题、利益分配及有关事项；负责流域机构内部和外部的协调工作。根据工作需要，可在地方下设一级或二级派出机构，不受地方行政机构的干预，依法监督管理区域机构对水资源的开发、利用、排放、治污、工程建设等工作。

　　3．1．3在地方区域层面上，建立水务一体化的水务局，依法行使本行政区内流域的水管理

　　流域管理必须与行政区域管理相结合,要充分发挥和调动地方的积极性，流域机构不可能也没有那么多的人财物和时间去管理每个行政区域的水务，应该把各行政区域的水管理作为流域管理的组成部分,区域管理应服从流域的统一管理。区域内可由地方管的尽量让地方去管，流域内县级以上地方人民政府要建立完善水务一体化管理的水务局,以对本行政区域内的防洪抗旱、除涝、蓄水、供水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌等一切涉水事务，实行统一管理,并依法行使所辖行政区内流域的水管理，涉及上下游、左右岸与毗邻地区有关的水管理工作，由流域机构负责协调和监督管理，必要时也可以设立管理机构。

　　3．2进一步明确流域管理的主体地位和职责权限

　　为了加强流域综合管理，必须以法律的形式，确立流域管理的主体地位，进一步明确流域管理的职权范围：一是规划计划权.即负责制定江河流域综合规划、水资源开发利用的规划与计划、水资源保护规划、纳污总量控制计划、水污染防治计划、供水计划等。二是行政审批处罚权。包括取水许可、沿江河设置排污口许可、污物排放许可等，明确划分流域机构与区域管理的管理权限。同时，对违反有关法规并造成损害的给予行政处罚。三是监督检查权.即监督检查流域规划的实施和流域内各行政区域的水资源综合开发利用与保护等工作.检查重点工程对江河流域水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。四是获取信息权。即流域内各行政区对所辖河段水资源开发利用及排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行不定期汇报等。五是监测权。具体负责所辖江河流域的水文、水质监测、水土保持监测及省（市、区）界水质变化情况监测。六是纠纷调解处理权。包括对跨流域的水污染、用水等水事纠纷的调解处理权.国家应通过法律授权和行政授权赋予流域机构以下水行政管理职责：一是流域性立法和执法。二是流域规划的编制和管理。三是统一管理流域水资源环境保护，包括地表水和地下水、水污染防治等。四是流域防洪抗旱管理和防汛抗旱调度管理。五是流域控制性水工程的建设管理，包括水电开发等。六是河道管理。七是流域水土保持管理，包括湿地保护等。八是水利国有资产的运营和监督管理等。3．3加强流域规划管理，促进人与自然的和谐流域规划是推行流域综合管理的重要依据和基础，流域综合管理机构有权制定流域综合规划和流域专业规划，并应与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。流域机构应以科学发展观为指导，统一编制具有整体性、科学性、综合性、权威性的流域综合规划，针对各流域特点与治理开发现状，在分析总结经验教训和存在问题的基础上，研究确定流域的治理开发原则、方针和任务，提出流域治理开发目标和总体规划方案。并将原流域水资源保护规划与水污染防治规划统一合并为流域水资源环境保护规划，同时将原水功能区划和水环境功能区划统一合并为流域水功能综合区划。保证水体的生态用水量，确定水体纳污量，提出水总量控制意见和污染物总量控制计划，对取水和排污者实施许可证管理。经国务院批准的水资源环境保护规划是流域水资源保护和水污染防治的基本依据，各地、各部门必须遵照贯彻执行。地方各级人民政府应按照流域规划，制定本地区的水资源环境保护规划实施计划，经流域管理委员会审查后上报国家水务管理指导委员会批准，批准后要严格执行。在制定规划时，要进行水资源综合科学考察和调查评价，把水量配置、水环境容量配置作为制定流域规划的基础工作，应将投资政策、技术政策、经济政策贯穿其中，确定流域的生态环境目标，如森林、草场、自然保护区、湿地等基本生态指标，妥善处理资源开发与环境保护的关系，协调河流的经济功能与生态功能，以可持续的方式开发水利水电资源，并对流域总体规划进行独立、公开的环境影响评价。进一步加强自然科学、工程技术以及决策与管理方面的软科学研究成果在规划制定及其他方面中的实际应用，提高制定规划的科技含量。并通过立法明确规定和充实流域机构规划类职权的权限范围，与地方政府权责的分工，所制定规划的效力以及制定规划的具体程序等。3．4加强流域水行政许可管理，规范流域管理秩序

　　流域机构代表国家享有法定的水权，水权的统一管理是流域机构按有关法律法规及授权履行水资源统一管理的法定职责，是保障流域规划的实施，调整水资源不合理开发利用，有效保护流域和采取经济、行政、法律措施的重要依据。水权的管理包括水的所有权管理和水的使用权管理。流域机构负责落实国家水资源开发利用战略和政策，统一管理、许可和审批区域水资源的开发和利用，实现水资源的可持续利用和国家利益的最大化。各级地方政府涉水部门和其他用水户向流域机构申请水权，根据流域机构许可，负责本地区水资源的开发利用工作，服务本地区经济社会的发展。不论是干流支流、上中下游、地方都应坚决服从流域机构代表国家行使的水权统一管理。

　　流域机构应将实施取水许可的审批制度作为流域水行政审批职权中的核心工作，做好流域范围内较公平合理的水量分配，并强化流域范围内取水许可的统一管理工作，实现用水总量控制和定额管理相结合的用水管理制度,把节约用水、计划用水和水资源环境保护放在突出的位置。同时，通过建立水权交易市场，探索流域水权的分配、转让以及水市场的运行机制、操作规则等，调节水资源配置和需求之间的矛盾，以及水资源使用权和排污权的配置。并建立科学的水价形成机制，根据水资源供求关系，制定合理的动态水价，充分利用经济杠杆，建立用户节约用水、效率用水的激励机制和效率水价制度。采用季节价、累进价、基本水费制等。提高水资源的配置和利用效率。另外，鉴于水资源承载能力和水环境承载能力的相辅相成和紧密联系性，建议改变我国取水许可和排污许可分离发放的制度，改由水资源管理部门统一发放，以有利于流域水质和水生态环境的统一管理，新水法明确规定水工程建设必须符合流域综合规划，并建立了流域管理机构对水工程建设的审查并签署意见的制度。流域机构要加强对流域内水工程建设的统一管理和调度，严格实行水资源论证制度和环境影响评价制度，尽量避免水工程建设对环境的影响。同时，加强河道管理，及时划定河道管理范围，坚决查处违章建筑和违法案件，加大河道清障力度，建立清障长效机制，给洪水以空间，保证河道行洪顺畅。