摘要：根据江垭和其他水库移民实施管理的实际情况，提出建立统一的管理体制，健全高效的移民机构，探求最佳的管理模式等，建议各级政府和有关部门重视移民规划设计和移民监理、监测与评估及业主参与的管理工作。目的是给利用外资项目的水库移民安置及管理工作以借鉴，促进我国水库移民工作健康有序地发展。

关键词：江垭水库移民安置特点实施管理模式

　　1江垭水利枢纽工程概况
　　江垭水利枢纽工程位于湖南省张家界市慈利县境内的澧水一级支流娄水的中游。控制流域面积3711Km2，正常高水位236m，总库容17.4亿m3，防洪库容7.4亿m3，总装机容量300MW，是一个以防洪为主，兼有发电、灌溉、航运、供水和旅游等综合效益的国家水利水电大（1）型重点工程。
　　江垭水利枢纽工程由大坝、地下厂房、斜面升船机和灌溉引水系统组成。大坝高131m，是当今世界上最高的全断面碾压混凝土（RCC）重力坝。
　　江垭水利枢纽工程（以下简称江垭水库）有四大特点：①防洪效益显著。大坝建成后，澧水下游及尾闾地区的防洪标准由现在的4—7年一遇提高到17年一遇，加上皂市、宜冲桥水库的建成，可提高到30～50年一遇；②是一个涉外工程。世界银行贷款9700万美元；③是世界上目前最高的全断面碾压混凝土重力坝；④水库淹没的三个县都是贫困县，有两个是国家级贫困县，一个是省级贫困县。
　　2江垭水库淹没影响主要指标
　　水库淹没影响湖南、湖北两省3县（湖南省的慈利县、桑植县，湖北省的鹤峰县）、6乡（镇）、40个村、157个村民小组、3585户、13514人（湖南11364人、湖北2150人）；各类房屋面积54.34万m2；耕园地1295hm2；林地667hm2；等级公路12.8Km；输电线路143km；邮电线路92km。到规划水平年农村生产安置人口16159人（湖南14171人、湖北1988人）。
　　3江垭水库移民生产安置方式及其特点
　　3.1移民安置原则
　　根据世行的开发性移民策略——一种鼓励移民重建生产生活基地的开发性政策和湖南、湖北两省政府的要求，总结湖南省已建工程的水库移民和其他水库移民安置的经验教训，并结合江垭水库库周资源匮乏、安置容量极其有限的实际情况，确定江垭水库移民安置原则为：①以开发性大农业安置为主，其他安置为辅的原则。②后靠与外迁相结合，以外迁为主的原则。③以质量换取数量的原则。通过对低产田、低产地的改造和农作物种植结构的调整，提高产量和产值。④集中与分散相结合的原则。移民搬迁时，尽量做到以村组为单位安置，照顾移民的原有群居习惯。⑤综合开发，优化利用的原则。安置方式采用多渠道、多形式、多方法、优化利用，综合开发，提高移民经济收入。
　　3.2移民安置标准
　　以耕地安置的移民人均1.0～1.5亩的耕地和1.0亩的柴草山；种植水果（主要指柑桔）安置的人均2.0亩；种植干果（主要指板粟）安置的人均4亩；种植茶叶安置的人均2.5亩；种植药材安置的人均2.0亩；网箱养鱼安置的人均1.5箱；三产安置的一个劳动力抚养0.9人；采取自谋职业、农转非、三产、养老保险等安置方式的（不以种植业为生的）每人发给与农业生产安置相等的安置费用，其他安置的由县乡移民部门统一开发，然后分给移民耕种。
　　3.3移民安置方式
　　按照安置区域分库周后靠和出乡外迁两种：
　　①库周后靠安置是指在水库正常蓄水位以上开发、调整土地资源进行的安置。由于江垭库周土地缺乏，开发难度相对较大，此项安置人口共4880人，占移民安置总数的33.34％。②出乡外迁安置是指迁出原乡镇到外地（省、市、县、乡镇）居住的安置。以这种安置方式共安置移民11204人，占69.66％。
　　按安置项目分种养殖业安置、三产安置、农转非安置、社会养老保险安置、其他安置等。据统计江垭水库有土安置12159人，占75.82％；投亲靠友安置473％人，占9.26％；农转非安置399人，占2.48％；三产安置973人，占6.05％；社会养老保险安置138人，占0.86％；赡养安置605人，占3.76％。
　　3.4移民安置效果及其特点
　　3.4.1总体效果
　　江垭水库移民从1994年开始到2001年底，历时7年，移民搬迁安置已经完成。对于绝大多数移民来说，是一次发展和致富的机遇。住房面积由搬迁前的人均40.22m2增加到50.31m2，住房结构大多数移民户由原来的木房变成了二至三层砖混、砖木结构的楼房，窒内装修漂亮，家电家具样样俱全，住房条件大为改善；新的居民点，家家通水，户户通电，村村通路，彻底改变了过去吃水难、用电难、行路难的历史。居民点附近的商店、学校、医院等配套设施齐全，购物、就学、就医比搬迁前方便了许多。生活条件明显改善，生产安置基本到位，广大移民走出山区，收集信息，学习农业技术，劳动技能普遍提高，收入显著增加。
　　3.4.2外迁安置
　　全库规划外迁移民8627人，实际外迁11204人（包括以投亲靠友、自谋职业等形式而离开库区的），超规划外迁2577人，增加29.87％。一般来说，接收外迁安置移民的乡镇可调剂的耕地多、交通便利，按照规划安置标准人均1.0～1.5亩耕地和1.0亩柴草山都已划拨到位。由于土地质量上的差异，有少数移民数量上没有达到标准，但土地质量好，属于正常安置。据监测评估抽样调查，外迁移民生活恢复快，2001年人均纯收入达1508元，均高于规划水平，移民生活稳定，普遍反映好。
　　3.4.3后靠安置
　　江垭水库以湖南为例，1995年规划时，许多移民故土难离，纷纷要求后靠，设计人员较多地尊重移民意愿，规划后靠移民6426人。实施后，由于移民不愿到海拔800m以上的山上去种地，加之另外工程的影响，将后靠人数调整到5253人。1999年国家规定25°以上的坡地要退耕还林，而25°以下的荒坡大都是石头，造田造地成本高、难度大，为此进行第二次调整，后靠人数减少到3559人。经过技术人员进一步对环境容量复核论证，两县于2001年做第三次调整，最终确定后靠人数为4139人。经监测评估单位抽样调查，2001年后靠区人均纯收入1325元，达到规划水平。
　　3.4.4投亲靠友和自谋职业安置
　　投亲靠友有远有近，有的出省，有的出县，有的就在乡内。据了解，投亲靠友的移民得到了亲友的帮助，安置点土地多，移民收入稳定。
　　选择自谋职业的移民，一般都有一定的技术特长，他们自谋生活能力强，做生意、搞修理、跑运输等，因人而定，大部分生活富裕。极少数人当时要求自谋职业的目的是想拿到安置费，他们的技能和适应性相对较差，相比之下收入少一些，但都达到了规划水平。
　　3.4.5其他安置
　　其他安置系指社会养老保险、亲人赡养、农转非安置，这部分所占比例较少。前两种安置方式一般是指失去生产能力、年龄在60岁以上的老人，后一种情况大部分是半边户。对于此类移民的安置，由县移民局将安置费交给保险公司或亲人或本人，由保险公司按月或按季向移民发放生活费，安置费由亲人领取的，则由领取人负责赡养，安置费发给个人的，由其个人负责使用，方法灵活，生活有保障。
　　3.4.6移民安置特点及方式选择
　　根据上述情况介绍，江垭水库移民安置方式有种养殖业、三产、农转非、社会养老保险、赡养等五大类，而种养殖业中又有耕作农作物、林木、药材、茶叶、水果、干果、网箱养鱼等，一个村有多种安置方式，一户移民也有多种安置渠道，有的一户只进行一种安置方式，有的一户中有多种安置方式，方式多种，形式多样。从移民收入来讲，经过近5年的抽样跟踪调查，移民收入恢复的快慢，收入的高低，与安置方式的选择没有必然的联系，差异性主要与个人的文化水平、适应能力、勤劳程度关系密切。一个家庭的收入来源是多方面的，有农业收入，家庭副业收入、打工收入、商业收入、林果收入、水产收入等。农忙时以农业为主，兼顾副业，农闲时外出打工，到城里做生意，有些后靠移民还买了船，不时地到河里捕鱼或搞水上运输。过去那种单纯地以农业为主要收入来源的方式发生了质的变化。因此，安置方式也要适时调整。以农转非为例，1996年以前，农村户口转为商品粮户口非常难，从申请指标到批准，需要的时间长、条件高、程序严，一旦转为商品粮户口，就意味着脱离了农村，成为城里人，可以参加企业招工。可是现在的户籍管理发生了根本变革，只要在城里做工满二至三年，或者有固定住房，自然就成了城里人。现在农转非的作用已经没有从前那么大。随着社会主义市场经济的日臻完善，人们的市场意识不断加强，特别是我国加入WTO以后，经济结构和运作方式将发生较大幅度的调整和转变，移民安置方式不能千篇一律地强调一种方式，要不断地适应新形式新环境，掌握市场脉搏，因地制宜，因人而宜，科学合理地进行资源配置，提高移民选择的自由度，增加移民经济收入。　4移民管理模式
　　4.1江垭移民管理体制
　　江垭水库移民管理体制是：在省政府统一领导下，省移民局归口管理，市移民办组织协调，两县负责实施，设计院负责技术归口，业主负责筹措移民资金。
　　县政府及县移民局：根据国家批准的移民安置规划和省政府制定的移民政策，制订本县移民实施计划；负责与移民签订搬迁及补偿协议；负责移民补偿费的发放；负责移民搬迁的具体工作；负责落实移民生产安置；负责集镇专项工程的迁（改）建；负责库底清理等工作。
　　乡（镇）政府及移民办（站）：协助县移民局搞好本行政区内的移民搬迁；与县移民局一起具体落实移民建房用地和生产用地；帮助移民恢复生产，发展致富。
　　规划设计单位为技术归口单位，具体帜能是：制定移民安置规划；负责设计变更、修改概算。
　　监理单位：对农村移民搬迁安置协议签订进度进行分期检查、控制；对农村移民的财产补偿实行监督；对农村移民建房质量和进度实施检查；对基础设施的建设进行监督检查；对生产开发进行检查、核实；对调整的土地进行检查、核实；对公路、桥梁、集镇迁建，码头、供水泵站、输变电工程，邮电、广播线路的复改建工程进行“三控制一协调”。
　　监测评估单位：设立移民实施效果监测点，实行跟踪监测；建立典型的移民户收入档案；建立移民集体投入产出分析模型，并分析预测；对接收移民的安置区的集体和个体进行跟踪监测并分析预测。
　　建设业主单位：负责移民资金的筹措和拨付；检查和监督移民实施进度、质量和资金的使用；配合国家和省级有关部门对移民资金的审计；组织并上报国家对移民安置规划及投资的审查；委托移民监测评估；接待世行定期检查，按时向世行提交移民实施进度报告；负责环境管理和环境监测等工作。
　　建立必要的组织机构，是做好移民工作的根本保证；明确职责是做好移民工作的有效措施；实行移民监理，是保证移民安置质量的良好手段；跟踪监测，是检验移民是否安置到位的有效途径；业主参与，为加大移民监管力度，用好世行贷款，进一步搞好移民安置工作起到了其他单位不可替代的作用。
　　4.2移民管理模式探讨
　　针对我国水利水电工程移民管理体制现状，建议必须抓紧抓好以下工作。
　　4.2.1制定统一的移民管理体制。目前，从国家到地方没有一个统一的管理体制，如小浪底移民管理体制是“水利部领导、小浪底管理、分省负责、县为基础”；三峡移民管理体制是“中央统一领导、分省负责、县为基础”；广西龙滩水利水电工程的移民管理体制是“政府负责，投资包干，业主参与，移民监理”；湖南最近制定的移民管理体制是“统一领导，归口管理、业主参与、分级负责、县为基础”等，水利有水利的做法，电力有电力的规定，这种现状不能再发展下去，长此以往，对我国移民工作的发展不利。
　　4.2.2健全统一的移民管理机构
　　建议国家成立一个专门的移民管理机构，直属于中央或国务院领导；省级人民政府的移民机构作为常设机构，作为政府职能部门，不实行挂靠领导，单独行使职权；县级移民机构不搞常设机构，如果该县移民安置经验收合格，移民的身份随之取消，移民变为社区居民。若该县没有新的移民任务，移民机构随之撤消。
　　4.2.3加快移民立法
　　为使全国水库移民工作尽快步入法制化的轨道，必须加快移民立法，真正做到有法可依，有法必依，违法必究。
　　4.2.4库区坝区统一管理
　　坝区通常又称施工管理区。大家知道，过去大型水利水电工程的开工建设，不按基本建设程序进行，往往是“先上车后买票”。常常是国家未正式批准开工，前期施工的四通一平就开始了，甚至有些主体工程也实施了。要开工，首先就涉及到移民，而此时移民安置规划有的没做好，有的甚至没做，更谈不上批准。按照贯例，坝区移民由建设单位负责，建设单位在没有规划的情况下，只能将急就急，注重的是尽快把移民搬走，满足施工需要，忽略了生产安置。作为坝区移民此时可通过在施工单位打工，或出租房屋做生意等，其收入较高，生活富裕，也很少要求生产安置。但到了工程即将竣工时，打工的机会少了，房屋租不出去，做生意也赚不到钱，收入下降，生活不如从前，个别移民户的生活将发生困难，然后再来考虑移民生产安置，往往比较被动，弊多利少。由于不重视生产安置，没有详细的规划，补偿标准难于掌握，浪费资金严重；与库区标准不一致，造成互相攀比，增加了库区移民工作的难度；安置滞后，移民生活受影响，对社会带来不安定的因素。建议坝区移民搬迁安置由当地政府统一管理，彻底改变业主管坝区，地方政府管库区的局面。
　　5建议
　　5.1重视规划设计管理
　　移民工程是集自然科学、社会科学为一体的学科，移民规划设计是移民实施的依据，移民是否成功，规划设计是关键，规划做好了，移民就成功了一半（另一半就是执行规划问题）。过去，重工程轻移民，重搬迁轻生产安置，造成了许多遗留问题。资金浪费严重，移民安置不落实，贫困人口增加，社会不安定，这方面的教训是深刻的，许多老水库就是有力的例证。必须引起各级政府和移民部门、项目主管单位、工程建设业主、规划设计单位的高度重视。
　　5.2重视移民监理和监测评估工作
　　移民监理，目前国家没有明确规定，没有形成制度，有些工程如小浪底、江垭、三峡等已经试行，只能说刚刚起步。实行移民监理是逐步与国际接轨的重大举措。通过监理，移民安置质量得以提高，保证专业项目按计划顺利实施，促进安置规划的落实，能够使问题及早发现尽快处理。实践证明，实行移民监理是搞好移民工作的有效手段。
　　监测评估更是一件新生事物，它与移民监理既有相同点，又有侧重点。两者关注的对象都是移民，都是对移民搬迁安置进行监督。但侧重点不同，移民监理注重的是建设期间的搬迁安置工作，而监测评估，则注重移民搬迁后生产生活恢复情况。江垭移民从1995年开始已经跟踪监测6年，评估报告出了14期，每一份报告都真实地反映了移民实际情况，对移民收入恢复起到了很好的作用。事实证明，监测评估是非常必要的，希望引起移民工作者高度重视，普遍推行移民监测评估工作。
　　5.3重视业主参与
　　业主作为工程建设的出资单位，有权掌握和了解该项目的全部情况（包括移民方面）。很多政府和企业领导人以及工程技术人员普遍认为，当今水利水电工程项目能否立项，在很多方面不是取决于工程技术问题，而是移民和环保问题，工程成败的关键不是工程技术问题，而是移民问题。其重要性一是移民安置的好坏直接影响到社会是否稳定；二是影响到工程能否正常运行；三是移民补偿投资所占比例越来越大，成了能否立项的制约因素；四是随着社会主义市场经济的纵深发展，移民法制不断健全，项目业主一定会走向直接依法移民的轨道。江垭和小浪底项目充分说明，业主参与得越深，与实施单位相互制衡的作用越大，移民资金的使用更加规范，移民安置更加落实，遗留问题更少。为此，项目业主应高度重视移民工作，参与的程度越深越好。