摘要："九五"是新中国成立以来水利建设投入最好的一个时期。这一时期水利投入的重要标志不仅体现在水利投资总量上，比"八五"时期增长了４倍多；更重要的是体现在投资的质量上，体现在公共财政基础上合理的投资方向、投资结构、投资重点，以及相应的建设规模和投资效益上。下面简要分析一下"九五"时期水利投资的某些基本特点。

关键词：“九五”水利投资浅析

"九五"是新中国成立以来水利建设投入最好的一个时期。这一时期水利投入的重要标志不仅体现在水利投资总量上，比"八五"时期增长了４倍多；更重要的是体现在投资的质量上，体现在公共财政基础上合理的投资方向、投资结构、投资重点，以及相应的建设规模和投资效益上。下面简要分析一下"九五"时期水利投资的某些基本特点。
一、投资总量大幅度提高，基本建设规模基本适度
在国家基本建设投资过程中，如何科学地把握资金投放总量与所形成的建设规模是一个重大宏观课题。从经济学的角度讲，对基础设施的投资行为一方面是社会放弃当前一部分生活消费，为提高将来社会生产能力创造条件；另一方面基础设施建设过程的本身又消耗了大量的生产资料，带动了上下游关联产业的发展，在促进国民经济增长和社会发展中发挥着重要作用。但是，基础设施建设是以项目为单元的，每一个项目又有其特定的建设工期，因此使用公共财政投资基础设施建设，一定时期的投资总量与所形成的基本建设规模要有合理的比例。投资总量形成的建设规模过小，不利于持续的投资行为，不利于拉动上下游关联产业，不利于国民经济的持续增长；形成的建设规模过大，则易造成"半拉子"工程，不利于固定资产投资转化为生产力，造成财政长期负担过大。
"九五"期间，国家实施积极的财政政策，水利基建投资大幅度增长，５年累计安排基建投资约２７００亿元，其中中央各类投资１２０６亿元，地方投资约１５００亿元，水利建设投资占全国同期基本建设投资的３．８％，是"八五"期间的４倍多，共安排各类水利基建项目１８００余项，形成的建设规模约为４１００亿元。实践证明，在水利基建投资总量大幅度增加的情况下，"九五"水利基本建设规模控制基本适度，主要反映在以下几个方面。
１．"九五"期间，国家实施积极的财政政策，利用国债投资３６００亿元，全国形成的在建项目建设总规模达２４０００亿元，建设规模是国债投资的６．７倍。同一期间，水利国债投资６２８亿元，国债投入形成的建设规模约３１００亿元，建设规模是国债投资的５倍。考虑到水利项目以防洪工程为主，公益性强，使用贷款少的特点，这一低于全国平均水平的比例是合理的。
２．随着时间的推移，投资总量与建设规模之间的差距在逐渐减小。截止到"九五"末期，中央、地方累计安排投资约２７００亿元，与４１００亿元水利建设总规模相比，结转剩余建设规模和相应的投资约１４００亿元，其中中央投资约７５０亿元。按照目前水利建设年度投资水平，即使２００３年以后不发国债，届时在建工程可基本完工，不会形成"半拉子"工程。
３．结转到"十五"期间１４００亿元的剩余建设规模和相应的投资基本适度，保持了"十五"初期较强的投资需求，有利于稳定国家对水利建设的投入，同时为"十五"期间新开工工程项目前期工作保留了时间余地。根据测算，"十五"期间新开工的重点项目投资规模约１６００亿元，大部分项目前期工作基本可在两年内完成，加上地方新开工的其他项目，可保持水利建设在整个"十五"期间较强的投资需求和建设规模。
"九五"期间在国家大幅度增加水利投资的情况下，水利基建没有发生过热现象，基建规模基本控制得当。其主要原因一是党中央、国务院水利建设方针政策明确。’’９８大水之后，党中央及时发出１５号文件，明确提出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的方针政策，对水利基建投资具有重大指导意义。二是水利部党组在总结治水经验、深入分析’’９８大水、２０００年北方大旱引发的宏观形势的基础上，以工程水利向资源水利转变的治水思路，具体提出了水利基建的投资指导思想、投资方向和投资重点，保证了建设资金的合理流向。三是在投资计划安排过程严格坚持了保重点、保续建、保投产的原则，防止摊子铺得过大。
二、优化调整投资结构，突出重点，统筹兼顾
水利基建投资结构是指水利投资在不同水利基建领域的分布。国家对水利的投资属于社会公益性投资，因此调整和优化投资结构，就是要使水利投资能体现党中央、国务院的治水方针和水利部党组的治水思路，通过优化投资方案，最大可能地从整体上实现公益性效益和相应的经济效益。’’９８大水之后，我国大江大河防洪体系薄弱环节充分暴露出来，全社会充分认识到洪水依然是中华民族的心腹之患，因此必须重点完善长江、黄河等大江大河防洪体系；１９９９年和２０００年的北方连续大旱，水资源短缺成为制约国民经济发展的主要因素，党中央、国务院把水资源列为国家战略资源，提出必须以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展；西部大开发战略，提出５到１０年西部基础设施和生态环境建设要取得突破性进展的战略任务，部党组进一步指出水利建设必须以生态系统的保护和修复为出发点和切入点；根据部党组提出的从传统水利向现代水利转变的治水思路，水利现代化和信息化建设、水利机构能力建设成为投资的重要领域。所有这些要求，都是调整和优化投资结构的重要依据，都需要在投资计划安排上突出重点，统筹兼顾。
根据"九五"期间经济社会发展对水利的需求，１２０６亿元的中央水利基建投资基本分布为：防洪工程投资９５４亿元，占７９％；水资源工程投资１２０亿元，占１０％；水土保持工程投资３３亿元，占３％；水利机构能力建设等其他工程投资９９亿元，占８％。在防洪工程投资中，充分考虑投资结构要有利于防洪体系的形成和完善，坚持以堤防为基础、以控制性枢纽为骨干、蓄滞洪区与河道整治相结合，工程措施与非工程措施相结合。重点安排大江大河堤防及河道整治投资４７８亿元，约占防洪工程投资的５０％；大江大河控制性枢纽投资３４７亿元，约占３６％；清淤疏浚和蓄滞洪区安全建设投资３６亿元，约占４％。大幅度增加了病险水库除险加固和重点城市防洪工程建设投资，前者投资由"八五"时期的７．５亿元增加到"九五"期间的３６亿元，增加了近４倍；后者投资从"八五"时期２．１亿元增加到"九五"期间的２４亿元，增加了１０倍多。此外安排重点海堤加固投资２７亿元，国际河流治理投资５亿元。水资源工程投资中，坚持开源与节流并重的原则，共安排重点水源工程投资４３亿元，占水资源工程投资的３４％；大型灌区改造续建配套投资为４２亿元，占３６％；节水灌溉示范工程投资为１０亿元，占８％；农村饮水投资为２５亿元，占２１％。与防洪减沙相结合，共安排水土保持中央投资３３亿元，主要用于长江、黄河中上游重点水土流失区治理工程建设。机构能力建设等专项工程重点安排了水文基建投资６亿元，防汛通信投资３亿元，防汛机动抢险队投资２．２亿元，基础设施建设投资１９亿元，科研教育投资１３亿元，前期工作投资１３亿元，以及农村电气化县建设和援藏等项目。
在流域分布上，中央投资从"八五"时期的以治淮和治太工程建设为主，调整到"九五"期间的以长江流域、黄河流域和松辽流域的防洪工程建设为主。安排长江流域投资３０８亿元，占"九五"中央投资的２５．６％，重点保证了长江中下游干堤建设投资需求；黄河流域投资１８６亿元，占１５．４％，重点安排黄河下游治理工程，从基础设施建设上为堤防不决口创造条件；松辽流域投资９２亿元，占７．６％；海河流域投资５８亿元，占４．６％；淮河流域投资８１亿元，占６．７％；太湖流域投资为５６亿元，占４．６％；珠江流域投资６３亿元，占５．３％；部直属单位投资３６２亿元，占３０．１％，重点保证了小浪底和万家寨水利枢纽建设。在地域分布上，"九五"期间中央投资体现了向西部倾斜的政策，安排西部水利项目１６６亿元，占"九五"中央投资的１４％，比"八五"增加投资１４０亿元。
由于投资结构不断的优化和调整，"九五"期间水利基建基本做到统筹兼顾、突出重点，在加强堤防工程建设的同时，兼顾江河控制性枢纽工程建设、病险水库除险加固、蓄滞洪区安全建设和江河上中游的水土保持生态建设；在加大防洪工程投入的同时，兼顾水资源工程和节水工程建设，认真解决大型灌区节水改造、农村饮水和城市水资源短缺问题；在加大水利工程措施投入的同时，兼顾水利非工程措施和水资源现代化管理手段的建设，加强水文及重点防洪指挥系统骨干网络、分析及决策系统建设，加强水资源实时监控、科学决策和优化调度系统建设，加大水利前期工作的投资力度，努力提高水利信息化和现代化水平。三、体现公共财政原理，投资公益性特点突出
"九五"期间，随着社会主义市场经济不断完善，国家非经营性财政投资逐渐从市场竞争领域退出。按照公共财政原理，水利作为以公益性为主的国民经济基础设施，是政府投入的主要对象。因此，中央重点加大了对公益性和准公益性水利项目的投入，对于兼有一定公益性的经营性水利项目，只是适度安排政策性引导资金，鼓励相关水利产业的发展。这一时期，中央安排非经营性财政投资１０１４亿元，与"八五"非经营性财政投资２２８亿元相比，增加了７８６亿元，是"八五"期间的４．４５倍，充分说明了中央在财政投资上对水利的重大倾斜。
这一时期，党中央、国务院还从政策上进一步明确了公共财政的概念，一方面调整了中央和地方财政投入的范围和权限，在大江大河防洪等公益性显著的领域，中央承担了更大的投资责任；另一方面进一步界定政府与市场的行为"事权"，哪些项目的投资属于政府行为，哪些属于市场行为。国务院１９９７年颁发的《水利产业政策》，不仅定义了中央项目和地方项目，确定了中央和地方政府投资、建设及管理的责任，而且还就项目的功能属性划分了甲类（社会公益性为主）项目和乙类（经营性为主）项目，界定了不同类型项目政府和市场的行为准则。１９９８年中央１５号文件，确定了以防洪为主的灾后重建、整治江湖、兴修水利的近期水利建设方针和政策，加大了中央对长江堤防等重点地方防洪工程项目的投资比例，长江一、二级堤防的中央投资比例达到８０％。党中央关于西部大开发的政策，把水利等基础设施建设和生态环境建设作为西部建设重点，规定了必须加快西部项目的前期工作，对国家立项的公益性水利项目，政府投资中的中央投资比例可高达７０％以上。中央关于以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的政策，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置，抓紧治理水污染。因此，中央大幅度提高了对以节水为中心的大型灌区改造的投入力度，中央投资不仅可以用于传统水利项目，也可以用于防治水污染、改善水生态环境等非传统的水利项目。最近中央关于加快解决农村饮水、病险水库除险加固的决策，对工程范围、建设内容、中央投资规模和投资比例均作出了与过去政策上有很大不同的明确规定。以上这些政策实施的实例说明，在社会主义市场经济不断完善和我国综合国力不断增强的情况下，按照公共财政的原理，"九五"期间水利的公益性基础设施地位不断得到加强，对于公益性突出的水利基础设施建设，中央正在承担越来越大的投资责任。
四、水利投资渠道进一步拓宽，有力促进了水利建设
解决我国水资源三大问题的长期性、艰巨性和复杂性，决定了水利基础设施建设中，投资供求矛盾的核心是投资总量不足的问题。因此，开拓投资渠道，吸纳不同的资金来源，弥补水利建设资金不足，一直是水利基建投资范畴的重要任务。"九五"期间，为了积极拓宽投资渠道，筹集资金用于水利基础设施建设，主要采取了以下措施。一是由国务院批复，建立了水利建设基金，制定并经国务院批准实施了"水利建设基金筹集和使用管理暂行办法"。水利建设基金的设立，为水利建设开辟了一条较为稳定的投资渠道，"九五"期间共筹集水利建设基金７２亿元。二是加大了中央投资中利用国内外信贷资金的力度。"九五"期间，共利用国内外贷款等资金１９２亿元，其中银行贷款１１３亿元，利用外资７２亿元，自有资金７亿元。银行贷款比"八五"时期增加了２３亿元，利用外资增加了４０亿元。三是在中央利用国债加大了对地方项目投资补助的前提下，鼓励地方项目更多地使用贷款，加强地方资金配套能力。对于以经营性为主的水利基础设施建设，通过成本-效益分析，积极使用贷款。即便是公益性水利基础设施，由于许多工程中央投资比例已占到５０％甚至８０％以上，地方政府可以大胆使用贷款，作为地方配套资金。利用贷款作为地方配套资金，一是可以将一年的配套分解为多年，缓解地方政府当年财政压力；二是由于中央已承担多数投资，贷款分多年偿还，地方财政还贷压力不大；三是中央已承担多数投资，贷款又由地方财政作为还款担保，银行的金融风险不大。"九五"期间，许多地方在利用贷款进行公益性水利基础设施建设上取得了成功经验。以上这些拓宽投资渠道的举措，对缓解水利投资供求紧张关系，促进了水利基础设施建设发挥了重要作用。
五、注重基建投资管理，充分发挥投资效益
现代经济学中，财政政策包括了税收政策和扩大政府开支两个方面。７０年代之后，西方发达国家在运用财政政策进行宏观调控时，逐步放弃了扩大政府开支，加强基础设施建设的财政政策，其主要原因之一就是由于基础设施前期工作滞后造成的政府财政投资与经济周期不同步，从而引发经济的进一步震荡。１９９７年亚洲金融危机发生后，为了克服亚洲金融危机对我国经济产生的负面影响，保持国民经济稳定增长，国家实施了通过扩大政府开支加强基础设施建设的积极的财政政策。水利是基础设施投入的重点领域，能否保证建设项目吸纳足够资金，投资效益正常发挥，起到促进国民经济增长的作用，前期工作是关键。
为此，"九五"期间水利投资管理中重点突出了前期工作。首先努力抓好水利规划工作，科学指导水利建设与发展。"九五"期间组织编制和完成了《全国防洪规划》《加强长江近期防洪建设若干意见》《黄河重大问题及其对策》《加强嫩江、松花江近期防洪若干意见建设》《西部地区水利发展规划纲要》《黑河重大问题及其对策》《塔里木河重大问题及其对策》等一系列规划。同时，进一步加快水利项目前期工作。"九五"期间共组织审查报送国家计委的大中型水利工程项目１６０项，为"九五"期间大规模的水利基本建设提供了项目前期基础。
在加强水利前期工作的前提下，投资计划管理工作是保证投资效益与投资安全的基础。"九五"期间加强投资计划管理的特点是：坚持投资需求与投资可能相结合，控制好基建规模，防止"半拉子"工程，尽快发挥投资效益；投资规模与投资结构相结合，把握好建设重点，优化配置资金资源；投资计划与工程形象面貌和实物工程量相结合，保证投资量化合理，提高投资计划的准确性和精确性；投资计划安排和投资计划检查相结合，及时获得计划执行的信息反馈，保证投资安全，保证计划及时完成；投资计划的制定、执行与效果评价相结合，不断总结，不断完善，提高计划的科学水平。与此同时，建立健全规划计划管理法律法规体系，严格依法行政，是加强投资计划管理的主要方法之一。据初步统计，１９９８年以来颁布的有关规划计划方面的各类规章制度和管理办法２５项，正在征求意见的８项，正在起草的４项，如《堤防工程建设计划管理办法》《水利前期工作投资计划管理办法》《部直属单位基础设施建设计划管理暂行办法》《水利统计管理办法》《水利基本建设投资计划管理办法》《水利基本建设项目审查审批管理办法》《水利规划编制取费标准》《水利建设项目资本金测算暂行规定》等。各类规章制度和管理办法的制定，进一步规范了水利规划及计划管理行为，为投资安全提供了强有力的基础保障。
全面加强工程建设与质量管理，确保工程建设质量和生产力的形成，是保证投资效益的关键。"九五"期间工程建设与质量管理充分体现了改革精神，按照市场经济的原则，积极推行项目法人责任制、建设招投标制和建设施工监理制，努力规范水利建筑市场。一是加强项目法人建设，按照国务院关于公益性水利项目建设法人组建原则，从机构、职责、权力、人员素质等方面努力提高建设法人的管理能力；二是大力推行招标投标制和建设监理制，使大江大河干堤等水利项目招投标率接近１００％，施工监理率达９０％以上；三是严格规范水利建筑市场，努力实现招标投标中的公平、公开、公正；四是建立完善的质量保证体系，保证对建设质量严格的控制和管理，"九五"期间工程质量抽查结果表明，工程合格率达１００％，优良品率达８３％以上。
"九五"期间国家大规模的水利投入，合理的资金安排和严格的投资计划管理，获得了显著的投资效益。防洪建设中，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设取得重大进展，共开工加固堤防约３００００ｋｍ，完成堤防断面达标１６０００多ｋｍ，其中大江大河干支流一、二级堤防达标１００００多ｋｍ；以黄河小浪底、湖南江垭、新疆乌鲁瓦提、广东飞来峡、辽宁观音阁和白石等为代表的一批江河控制性枢纽工程相继投入运行；完成了１８０余座病险水库除险加固，恢复兴利库容约５８亿ｍ３；开展了大规模的河湖清淤疏浚工程，完成土方工程量约８０００万ｍ３；同时加强了防洪非工程措施建设。通过综合治理，各大江河防洪体系得到明显改善，综合防洪能力显著提高。水资源工程建设中，基本建成了黄河万家寨、青海黑泉水库、四川大桥水库、西藏满拉、陕西东雷抽黄、新疆引额济克、甘肃引大入秦、宁夏扶贫扬黄等一大批重点水源工程、水资源综合开发利用工程和跨流域、跨地区调水工程，新增供水能力４００亿ｍ３；对２１７个大型灌区进行了以提高用水效率为中心的配套改造，增加节水灌溉面积７７６．６７万ｈｍ２；发展乡镇供水３８００处，解决了５０００万农村人口的饮水困难。同时强化了流域水资源统一管理和科学调度，在２０００年北方大旱之年成功实现了黄河下游不断流、黑河向下游调水６．５亿ｍ３和塔里木河两次向下游输水３．２亿ｍ３，对加强干旱地区生态系统建设发挥了重要作用。在水土保持生态建设中，以长江上游、黄河中上游为重点的全国七大流域水土保持生态系统建设工程全面启动，５年综合治理水土流失面积２３万ｋｍ２；全面加强了对供水水源地的监测和保护，完成了第一阶段水功能区划分工作。此外，加速了清洁能源开发，水利系统新增水电装机１１００万ｋＷ，其中中小水电８００多万ｋＷ；有３３８个县完成了初级电气化县建设任务，水利系统承担的农网改造工作进展顺利。
以上简要分析了"九五"水利投资的基本特点。总结"九五"水利投资，总的体会是：一要坚定不移地贯彻执行党中央、国务院关于水利建设与发展的指导方针，紧紧抓住水利发展的历史机遇，在水利投资实践中认真落实部党组新时期的治水思路；二要把握好投资需求和投资可能的关系，从国家宏观经济形势预测水利投资规模，抓住关系经济社会发展全局和人民群众根本利益的水利重大领域和重大项目，努力扩大水利投资规模；三要根据水利投资规模，科学控制好基建规模，保证固定资产投资按计划转化为生产力；四要按照公共财政的原理，突出重点，统筹兼顾，优化配置好水利资金资源，努力提高水利基础设施对国民经济的整体效益；五要从前期工作、投资计划管理、建设管理各个环节加强投资管理工作，保证投资安全和投资效益的正常发挥。