摘要：党的十四届五中全会提出的《建议》和人大八届四次会议批准的《纲要》确定了“九五”和２０１０年我国国民经济和社会发展奋斗目标的行动纲领，要实现这一跨世纪的宏伟目标，可以说重点和难点都在农业、农村和农民。１９９６年６月江泽民同志在河南考察农业和农村工作时再次重申和重点突出了我国的粮食问题，强调农业发展也要靠两个转变，这是在全面分析我国农业和农村经济现状和今后发展趋势的基础上作出的科学论断，对指导今后１５年的农业和农村经济、社会的协调发展具有极大的现实意义和历史意义。

关键词：水利基础基础产业产业地位

　　过去几十年的建设，我国工农业已经形成了一定的物质技术基础，发展到今天，提出两个转变和两个战略的指导方针绝不是偶然的，这是历史经验的总结，这种战略性的转变是历史发展的必然规律。两个转变包含了生产关系和生产力两个方面，其中生产力着重在经济增长方式的转变，也是各国经济发展的一条客观规律，特别是在我国走向社会主义市场经济的历史进程中，重点放在经济增长方式的转变，这对我国农业生产方式的改变和生产力水平的提高将会产生深刻的影响。
我国人口众多，耕地资源有限，水资源严重短缺，要实现２０００年粮食总产量５０００亿ｋｇ的目标，靠资源外延显然是十分困难的。因此，通过两个转变充分发挥现有农业物质技术基础条件才是这一目标和农村经济技术稳定发展的一条根本出路。
当今世界人口、资源和环境问题中，水已成为最核心的一个问题。联合国和世界组织一再呼吁各国关注水资源问题，并把其提高到人类社会生存能力的高度来认识。世界银行的经济专家说，水是２０世纪９０年代的石油。联合国预言到２０００年水将成为全世界最紧迫的自然资源问题。特别是亚洲缺水已引起了人们对这个地区能否保持经济增长、社会发展和政治稳定的忧虑。缺水的背后存在着粮食、土地或能源之争。事实上缺水已成为邻国之间和地区之间发生争执，甚至战争的根源。中东地区国家关系恶化和爆发冲突，其中争夺水资源就是原因之一。
我国是一个水资源严重短缺的国家，全国人均占有水资源只有２３００ｍ３，已被列为世界１３个贫水国家之一。国际组织认为，人均占有水资源２０００ｍ３就到了严重缺水的边缘，人均占有水资源只有１０００ｍ３仅能满足起码的需求。我国在２０００ｍ３以下的有１５个省市区，在１０００ｍ３以下的有１０个省市区，其中９个省市区在５００ｍ３以下，中国缺水的形势十分严峻。
值得指出的是，人均占有水资源量和人类可获取的淡水量是两个不同的概念，两者的比例约为１∶０．４～１∶０．５，因为降水在地区和时间上的分布直接影响可获取淡水的多寡，年平均降水量往往掩盖了一个国家或地区内部降水的巨大变化。世界银行认为，人均可获取淡水量５００ｍ３已经成为影响经济增长的临界值，按这样的标准，我国至少有１０个省市区低于这一临界值。
４６年来的水利建设已经形成了一定的物质基础，目前我国年总供水量为５２８５亿ｍ３，农业用水占８０％左右，人均用水量只有４５０ｍ３。由于人口增长处于高峰期，与粮食一样，２１世纪我国人均用水量仍处于低水平，不会有大的增长。因此，保护水资源，提高水资源的利用率就成了当今世界共同关注的一大问题。一个国家的人均用水量是衡量其经济发达水平的指标，一个国家的用水结构是衡量其工业化程度和生活水平的指标，一个国家的单方水效益是衡量其科技水平的尺度。我国人均用水量处于非常低的水平，用水结构农业仍然是大头，单方水的效益比发达国家要低得多。我国一方面严重缺水，一方面水资源的利用率又很低，浪费十分严重，单方水的效益平均只有１ｋｇ产量，而发达国家在２ｋｇ以上。加上人为污染，不合理的利用和浪费及加剧了缺水危机。从长远看，世界气候变暖导致降水区域的变化，地球表面气温升高及温差的变化，使人类的生存与发展将面临一系列新的问题，对农业和社会经济的发展将会带来深远而复杂的影响。整个华北降水减少，入海水量减少，冬春旱受灾面积上升，不仅威胁农业，而且直接影响经济发展和人民生活水平的提高。我国的水危机已成为严峻的现实。目前我国５００多个城市有３００多个不同程度缺水，工业城镇缺水５８亿ｍ３，农业缺水３００亿ｍ３，工业影响产值上千亿元，农业影响产量二三百亿公斤。由此可见，农业要发展，增长方式要转变，都必须首先提高水资源的利用率，否则不仅增长方式难以转变，而且发展也是难上加难。我国粮食产量低而不稳，主要受制于水旱灾害。一位省领导同志说得好，“搞农业，政策再好，科技水平再高，一旱就旱掉了，一涝就冲掉了，即使加上一流的服务也不行，没有扎扎实实的农田水利基本建设的保证作用，其他措施都无法发挥作用。”所以，农业发展的关键是水的问题。水利是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础产业，农业要实现两个转变，水利必须先行。总结历史经验，要加快水利建设，推进增长方式的转变应考虑以下八个方面：
一、提高水利在农业和国民经济中的地位和作用的认识
增强对水的忧患意识要包括两个方面，一是大江大河防洪标准普遍偏低，病险水库多，中小河道淤积严重，一场大水对一个省来讲上百亿元的经济损失，对全国来讲上千亿元的经济损失和成千上百万人生命安全的威胁，因此，要有心腹之患的威胁感。二是北方缺水，南方也缺水，水是战略资源，干旱缺水同样对经济和人民生命安全带来严重威胁，甚至导致地区间的冲突；干旱缺水，供水不足对一个省的经济来讲也是上百亿元，对全国来讲则是影响产值上千亿元；干旱缺水不仅直接威胁人民生存条件，还会引起生态环境恶化。因此，要有生存威胁的危机感。水旱灾害频繁是我国自然地理和气候条件所决定的，但是现在公众对水患意识仍然不强，特别是对水危机仍然没有引起高度的重视，正如联合国２１世纪议程所明确提出的，一切社会和经济活动都极大地依赖于淡水的供应和质量，但人们并未普遍认识到水资源开发对提高经济生产力，改善社会福利所起的作用；随着人口增长和经济发展，许多国家将很快陷入缺水的困境，经济发展将受到限制，要推动水的保护和持续性管理，需要地方一级、全国一级、地区间、国际间的公众意识。因此，当务之急首先要提高公众对水的忧患意识。１９９６年６月江泽民同志考察河南时曾深刻指出，水利太重要了，现在社会上对水的理解、对水利的重要性认识还不太全面，甚至有一些领导干部对其重要性和意义也认识不够。我们应当全面深刻领会江泽民同志的重要论断，必须从战略高度来认识水利在农业和国民经济中的地位和作用，从战略高度来认识水危机问题。二、进一步落实水利基础产业政策，真正把水利作为第一位的基础设施优先发展、超前发展
在制定“八五”计划时，李鹏同志就指出过，水利作为基础产业要体现在计划上。几十年来，水利一直是以服务于农业为主，但是随着经济社会的发展，水利已经面向整个国民经济和社会的发展，水利建设的任务变了，投资量也增大了，但资金来源的渠道和结构没有发生根本性的变化，尤其是在计划上没有体现，供水能力并没有作为国家国民经济产品计划的一个指标，说明水的问题还没有引起有关部门的高度重视，水要进入市场经济在认识上还有很大的差距。从１９９６年上半年经济形势分析来看，投资结构趋于改善，最为明显的是各行业投资增减的变化，国家鼓励发展的农业、能源、基础原材料、交通、邮电通信等行业投资增长保持高速度，比如，农业为２５．３％，电力为４０．１％，电子为１０６．７％，邮电通信为３３．３％。在这些基础产业中惟独没有水利，如果包括在农业中，那么农业投入在这些基础产业中最低，水利再位于其中就更低了。因此，应当遵照江泽民同志考察河南时的讲话精神和李鹏同志的指示精神，进一步落实水利基础产业的政策，供水能力不应当作为一个省和全国国民经济产品计划中的一个量化指标，在投资计划中要相应体现基础产业优先发展和重点倾斜的政策。
三、深化水利改革，转变观念，推进两个转变，实现两个发展战略
实现两个转变很重要的一条就是要优化资源的配置。优化资源配置，提高水资源利用率，是推进经济增长方式转变和可持续发展战略的战略措施和根本途径。尤其是水是所有资源中最富有危机的一种战略资源，优化水资源配置更显得十分重要，但目前水资源管理体制不顺。国土面积较小的荷兰和以色列对水资源的统一开发利用和统一管理保护都采取了高度统一的政策，并有严密的管理组织机构，严格的法规和收费制度。他们的宝贵经验值得借鉴，在中国只能多龙治水，绝不能多龙管水。水资源的开发利用要讲经济规律，要反映稀缺资源的实际，要讲价值规律，依靠社会主义市场经济来优化水资源的配置，改进各用水部门用水量的分配。水资源要严格按照流域和水系进行管理，既要重视常规水资源的利用，也要重视非常规水资源的利用，比如污水、海水和循环水的利用等，更要重视水资源的节约使用，提高水资源的利用率、单方水的效益和生产力水平。
四、坚持开源与节流并举的方针，加快以节水为龙头的水资源工程建设，全方位实施节水战略
粮食产量的多少与水利灌排设施的多少密切相关，粮食产量的提高则取决于水资源系统。正如李鹏同志指出的，发展农业的主要问题是水。我国一方面缺水，一方面水的浪费很大，搞节水农业是篇大文章。因此，我国的节水绝不是权宜之计，而是基本国策。要从四个方面来认识节水的战略意义：一是中国缺水，二是中国水资源利用率很低，三是经济增长方式转变的突破口，四是可持续发展战略的战略需要。目前解决缺水的途径有三种选择：一是通过政策和经济杠杆来合理利用和分配现有水量，以提高水资源的利用率；二是通过建坝以拦蓄更多的洪水径流，通过打井汲取更多地下水；三是通过区域性的跨流域调水帮助调剂余缺。兴修新的大型水利工程从全国来讲仍有一定的潜力，但毕竟受水资源总量和自然条件的限制，从根本上解决我国缺水问题，应以节水为主，并辅以调水。目前我国节水工程控制面积仅约０．１４亿ｈｍ２，节水农业是大头，节水不光是节约资源，而且有利于提高单产。节水的形式和措施应多种多样，要走出一条适合中国国情的节水灌溉之路。与此同时，要加强区域性水资源的发展战略研究，包括跨流域、跨地区调水问题。南水北调中线工程是振兴京、津、冀、豫等省农业和经济发展的一项战略性骨干工程，目前中线调水正在审查，应当尽快定夺，早实施，早见效。但南水北调中线调水工程实施后，并不意味着华北就不存在缺水危机问题，调水是有限的，节水的潜力是巨大的。以色列在过去的３０年用同样的水量使农作物产量增加了５倍，是世界上水的利用率最高的国家之一。今后随着人口的增加，经济的增长和工业化程度、城市化水平的提高，水的需求量会同步增长，中国缺水在相当长的历史时期内不会有大的改变，人均用水量可以说只能维持在相当低的水平。因此，依靠科教兴水战略推广节水新技术，加强节水将是一项长期的基本国策，这一点不能有任何的动摇。
五、增加水利投入，研究水利新的投入体制和机制
农业经济增长方式的转变，水利建设增长方式必须首先转变，但经济增长方式的转变，并不等于不需要加大投入的力度。发展也好，转变也好，都必须有较大投入，尤其是水利，欠账太多，防洪抗旱能力下降，效益衰减，更需要加大投入。要增加投入，首先要打破过去传统计划经济体制下单一的投资渠道和结构。十三届八中全会决定曾明确指出：“中央和地方都要在‘八五’计划基础上，提高水利基本建设投资的比重，同时走依靠社会力量办水利的路子，多方开辟水利建设资金来源。要建立水利专项建设基金；增加长期优惠的水利建设贷款；提高利用外资的比重；发行水利债券；完善水利工程有关收费制度。”如前所述，目前全国的水利投入无论在总量上还是结构上都存在不少问题，建议按照八中全会决定精神，加快水利投资结构和投资体制的改革，争取中央投入，加大地方投入，依靠社会投入，引进外资投入，全方位拓宽水利建设资金的渠道，才能使水利适应全国农业和经济、社会发展的需要。
六、健全法规、依法治水、依法管水
现在法规不健全，有法不依，执法不力对水利设施作用的发挥影响极大。因此，要充分发挥水行政主管部门的作用，加强对水资源的集中统一管理，并逐步建立以社会主义市场经济为导向的水资源管理体系，通过行政、经济、法律等手段制定水资源配置和用水、节水的政策法规。供水和节水要同步规划、同步实施。特别是水价改革要加快，只有通过高效率和价格杠杆等经济手段才能达到保护和改善现有水资源的供应，并取得最佳的经济效益。美国、以色列等国的经验表明，水费提高１０％，水的需求可下降７％。世界银行呼吁，要适当提高水价，建立和发展水资源市场。我国在这方面的意识可以说还很差，需要强化水资源的市场意识。
七、进一步扩大对外开放，提高利用外资的比重
改革开放以来，我国水利建设引进外资的比重逐年上升，绝对值几乎增加了７０倍，但在水利投资总额中还不到１０％，要加大利用外资的力度。利用外资也要拓宽渠道，除了政府间的渠道外，还应进一步探讨和加大利用民间和非政府机构的外资。
八、加强水利经济研究
要实现两个转变，就要优化资源的配置。资源的优化配置，包括两个方面：一是从宏观角度研究水资源的发展战略，包括资源的有效利用和综合利用；二是从微观角度确定水工程的投入产出关系和经济运行机制，大力提高资源的利用率。总之，要以最少的投入，获得最大的产出或最佳的经济效果。尤其水利是社会公益性为主体的产业，一定要做到社会效益和经济效益统一。长期以来，水利重建轻管，一直是粗放建设、粗放管理、粗放经营，上千亿元的固定资产经营意识淡薄，没有保值增值的意识。要保证水利可持续发展，才能保障农业的可持续发展。江泽民同志在河南考察时指出：“水利不单纯是工程建设，也要搞经营管理，也要进入市场；搞社会主义市场经济，要建立机制，良性循环；市场经济要解决对稀有资源的配置，我们要有强烈的意识；节约用水，这是人类生存的根本，经济发展的根本。”李鹏同志１９９５年听取水利部汇报时也指出：“作为基础产业，要讲投入产出，提高经济效益，发展水利经济，逐步实现产业化。”江泽民同志、李鹏同志的重要讲话是我们发展水利经济、实现两个转变的重要指导思想和指导方针。因此，我们要认真领会、认真落实中央领导的讲话精神，开创一条以社会主义市场经济为导向，以支柱产业为龙头，优化水资源的配置，优化水利的产业结构，充分发挥水资源和水利基础设施的综合功能，提高水利经济的整体效益，提高水利经济的运行质量，发展壮大水利基础产业，并推进产业化进程的新路子。
综上所述，农业已经建立了一定的物质技术基础，为发展农业，实现农业经济增长方式的转变创造了十分有利的条件，但农业经济增长方式的转变，水利必须先转变，这是基础的基础。水利部门应当带好头，迈大步。各级水利部门在推进农业经济增长方式的转变中，要加大水利改革的力度，尽快转到主要依靠科技进步和提高管理者素质上来，尽快转到以经济效益为中心的轨道上来。只有振兴水利才能为我国农业的发展，为经济、社会的持续稳定发展作出新的贡献。