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俄罗斯电力体制改革及其启示

北极星电力网技术频道    作者:3   2007/12/21 15:31:16   

 关键词:  电力体制改革 改革

顾久新黄继明董小寒狄丹国家电力公司华中公司技术中心 俄罗斯,一个前超级大国中分离出来的欧洲大国,地域辽阔,资源丰富,气候独特,有其先进的军事工业、历史悠久的重工业。进入90年代以来,与国民经济发展和人民生活密切相关的电力工业改革的信息时时传来:股份制、私有化、自由竞争……,其效果如何,产生了哪些影响,目前改革的进程又在如何延续,都是我们想要了解的信息。俄罗斯总统普京的亲自过问,更引起我们的高度关注。我国的电力工业改革正进入一个关键的历史时期,详细了解俄罗斯在电力工业改革中走过的路程,汲取他们的经验教训,可使我们在电力改革过程中少走弯路,少付出改革成本。一、俄罗斯电力工业概况俄罗斯大致可分为三个区域:欧洲区、西伯利亚区、远东区。俄罗斯电力工业装机容量的72在欧洲区部分,主要是火电和核电,以及伏尔加河上的梯级水电站;而西伯利亚区能源有一半是水电,还有7个100万千瓦以上的火电厂;远东区的电力装机占整个俄罗斯装机比重的7,只有几个小的火电厂。1.装机容量截至2000年l月1日,俄罗斯统一电力系统的装机为1.93亿千瓦,全口径装机2.05亿千瓦,其中火电占68.1,核电占11,水电占20.9。核电主要集中在欧洲区的中部系统,另外还有东伏尔加和西北地区;49.2的水电位于西伯利亚。2.火电构成凝汽式发电厂占48.2,热电厂占51.8,气候寒冷的区域热电厂分布较多。如在西北系统中,热电占有74的比重。3.燃料构成欧洲部分的火电厂主要是燃用天然气(80),西伯利亚和远东地区的火电厂主要是燃煤(85)。4.供电、供热情况(1998年)供电情况:53.9为工业用电,其他占46.1,其中15.5为居民用电;供热情况:43.1为工业用热,其他占56.9,其中34.7为居民生活用热。5.统一电力系统俄罗斯的统—电力系统由大区联合电网组成。西北电网装机1950万千瓦,中部电网装机5270万千瓦,北高加索电网装机1090万千瓦,中伏尔加电网2390万千瓦,乌拉尔电网4110万千瓦,西伯利亚电网装机4550万千瓦、远东尚未与全国联网,装机为1150万千瓦。全俄统—电力系统由七个地区联合电网组成,其地区联合电网之间的联络线的输送能力很薄弱,如西北电网与中部电网的联络线的输送能力只有180万千瓦,中部电网与北高加索之间的联络线的输送能力只有190万千瓦。6.调度结构俄罗斯统一电力系统采取分级调度结构:分为中央调度局、联合电网调度所和地区电网调度所三级。中央调度局除管辖下属电网之外,还管辖装机100万千瓦以上的直调电厂以及调度联合电网之间的联络线;下一级为联合电网调度所。联合电网有其所属的容量为30万以上的直调电厂,调度地区电网间的联络线和直属电厂;再下一级为地区电网调度所,调度地区内的电厂。最下一级为发电厂和配电网的调度所。二、俄罗斯电力工业改革俄罗斯电力体制改革始于1992年,经历了四个大的阶段。1992年—1994年是第一阶段,1995年—1997年是第二阶段,2000年6月—2000年12月是第三阶段,2000年12月至今是第四阶段。1.第一次电力改革1992年俄罗斯电力系统经历了一次激进式的改革,一夜之间实现了股份制,由国家所有制转变成股份制,成立了“俄罗斯统一电力系统”股份公司(RAO)。RAO拥有l00万千瓦以上的火电厂、30万千瓦以上的水电厂以及地区联合电网之间联络线100的股份,还拥有地区电力公司51的股份(这种地区级的股份公司全国有71个)。电力系统的科研单位、设计单位和建设单位,还有大区的调度所也100属于RAO。其所有制结构为:国家股份占52.6,私人占5.5,外国投资者占30.7,国内投资者占11.2(大型用户、缺电的公司)。在此基础上形成了两个电力市场:趸售市场和零售市场。出售趸售电能的市场主体是火电厂、水电厂和功率过剩的地区电业局。在改革方案中,原则上大型用户可直接向趸售市场按合同购电,但这种情况很少。国家成立了两级调控单位,由联邦调控委员会负责调控趸售电价,地区调控委员会负责调控零售/居民电价,每季度审核一次。买卖双方在趸售市场的中央调度局订立销售合同,合同由联邦委员会审核批准,联邦委员会不仅审核合同,同时也调控电价。2.第二次电力改革1995年—1997年,俄出台了又一个改革方案。但由于论证不够充分,遭到社会各界的强烈反对,所以没有得到实施。3.第三次电力改革2000年6月,RAO出台了一个新的改革方案。该方案打算放弃国家控股的统一电力公司的国家空断地位,将下属发电厂出售改造为独立的发电公司(核电除外),国家只保留电网、调度控制权,停止干预电价,在电力的生产和销售环节展开竞争,由市场自由定价,发电公司之间实行竞价上网。该方案的出台引起全国上下热烈地讨论,并遭到许多专家的反对。4.第四次电力改革2000年12月15日,俄政府为电力工业改革召开了专门的会议。2001年1月7日,俄总统普京决定成立电力工业改革工作组,指定托穆斯基州州长为工作组组长,工作组的成员来自各个不同单位,代表不同的利益集团,任务是在现有的俄罗斯电力改革方案的基础上,吸取国外改革的经验,最终形成一个改革方案。此外,还成立了一个六人总统顾问委员会。普京总统委托包括科学院、州政府、电力工业部、原子能工业部等在内的十一个代表不同利益的单位,提出十一个改革方案,考虑照顾到各方面的利益。在这十一个方案的基础上,将讨论形成最后的方案。工作组计划2001年5月中下旬向普京总统提交工作组报告,以便确定最终的改革方案。三、俄罗斯电力体制改革过程中遇到的问题及分析1.被视为不成功、不合理的电力改革1992年俄罗斯实施的电力改革由于片面追求市场经济条件下的经营管理模式,一夜之间对电力工业实行大规模的股份制改造,使俄罗斯统一电力公司通过资本纽带控制着100万千瓦以上的火电厂、30万千瓦以上的水电厂和所有电网的全部股份以及地区公用公司的49的股份,同时还拥有研究院和调度机构的全部股份,客观上使俄统一电力公司的垄断地位进一步得到巩固,其改革方案仅在合理性方面就受到社会各方面的质疑。由于前苏联解体引发各种经济问题和社会问题,使俄罗斯经济严重下滑、居民生活质量严重下降,社会制度处于转型期,各种法律不完备,整个社会处于严重的混乱状态之下,俄罗斯推行的这种狂风暴雨式的改革缺乏有效论证,违背了电力工业的自身特点和俄罗斯当时经济和社会发展状况,暴露出电力生产环节方面的许多问题,主要表现在:首先是资金的短缺。电力工业投资在1991年急剧下降,1992年几乎等于零。近十年来几乎没有新机投产。调度运行方式不合理的恶性循环:由于电费回收困难,用户提出以贷抵钱,致使电厂不服从调度,网损、厂用电增加,又导致运行方式不合理,效率越来越低。这中间有经济的问题,也有技术的问题、管理的问题,但是它们是联在一起的,还有些地方政府从局部利益出发,将部分资金截留,再加上部分人为的因素,使情况日趋恶化。电力公司的财政问题。由于如前苏联解体等众所周知的政治经济因素的影响,各地区政府利用其调控权禁止电价上涨,造成电力公司的财政状况越来越差。国家对电力工业的调控措施不完善,联邦委员会和地方委员会徒有其名,职责不到位。电力公司之间群控能力太差,调度局的可控性也大大下降,电力供电供热的可靠性下降。各地区优化运行控制能力下降,可控效率下降,接踵而来的问题就是燃料供应的可靠性下降和供电的可靠性下降,相应地整个电力工业的科技水平、设计水平、电工制造水平和建设水平都在逐步恶化中,电力设备工厂没有订货,设计单位没有设计任务,建设单位也没有新的电站建设任务,形成恶性循环。其结果是造成发电、供热效率逐年下降,热价提高,电价上扬,人们怨声载道;地区公用公司的利益削弱,资产减少,由此产生强烈的抵制情绪等等不良后果。这次改革由1992到1994年持续了几年。后来的事实证明,1992年的电力工业改革是不成功的。2.没有付诸实施的电力改革方案1995年—1997年的改革方案,被认为论证不充分没有付诸实施。3.遭到强烈反对被斥之为激进的改革方案2000年6月俄罗斯RAO出台新的改革方案,该方案一出台就引起全国热烈讨论,遭到专家们的反对,被称之为激进改革方案。由于俄罗斯电力工业设备严重老化,其中一半已超期服役,到2004年70的现有设备都无法使用,国家将出现供电危机。但国家资金有限,统一电力公司的领导人希望通过重组获得私人投资,以便更新和改造电力设施。这个激进的改革方案,意图把整个结构彻底改变,一夜之间实现自由竞争。这种激进的做法必然遭到反对。反对意见指出,该方案削弱了地区电厂的利益,破坏了技术基础结构,增加了趸售市场的复杂性,导致热能价格提高,缺乏相应的法律来规范等。由于该方案只考虑电力公司RAO的利益,没有考虑市场主体各方的利益,因此不仅遭到地方电力公司的反对,也遭到地方政府的反对。4.酝酿中的电力改革方案及现状自俄罗斯政府为电力工业改革召开专门会议,成立电力改革领导小组以来,电力改革工作组就进入紧张的工作之中,先后收到了十几个不同利益集团的改革方案,经工作组的工作会议讨论认为在有些问题上达成了一致,在某些问题上仍然有分歧。达成一致的意见有:(1)成立独立的联邦电网公司、调度公司、交易所,成立独立的地区电网公司;(2)自由上网,对上网的单位一视同仁,不论水、火、核电;(3)在经济上应该成立三个彼此独立的核算单位:发电、输配、销售,同时要求加强财务上的透明度;(4)国家的调控作用不能削弱,特别是电价的调控作用,对电网公司、交易所的调控不能减弱:其中的主要分歧是:(1)是否保留垂直、集中的电力公司,各自有不同的意见。多数意见认为还应保留集中管理。(2)在对电价的调控问题上,各自有不同的意见。国家应如何对电价进行调控,是否完全由市场定价。多数意见认为完全由市场定价是行不通的。(3)在电价的形成机制上,是按电价的成本构成来决定电价水平,还是按需求来定价,各自有不同的意见。(4)采取激进还是渐进式的改革,各自有不同的意见。改革的措施,是一下子就实行结构上的改革,还是经过充分认证,结合实际情况,一步一步改。(5)投资体制:是利用外资还是内资,也是分歧所在。综上所述,工作组对改革达成如下共识:(1)电力改革要对国民经济持续稳定发展有利。(2)电力是国家的基础工业,其改革需逐步进行。(3)改革必须保证国家的经济安全,合理利用调控手段和市场机制。(4)必须考虑市场主体各方利益。(5)不能放弃国家的调控作用。(6)考虑到地区的经济、气候等特殊性,不能搞一刀切。(7)电能效率需进一步提高,有利于能源的节约使用。俄罗斯电力工业的现状和问题、它的改革目的和主要原则决定了它的改革方向,同时,电力工业改革不是孤立的,需要相关系统的配套改革,才能得以顺利实施,具体反映在以下几个方面:(1)电力工业部门的结构改革;(2)电力和热力市场改革;(3)电力工业部门的发展和投资体制的完善;(4)在电力工业改革条件下,鼓励节能和加强需求侧管理;(5)电价和热价的形成和调控机制的完善;(6)国家对电力工业的管理体制的完善;(7)对动力集团公司的群控管理体制的完善;(8)为了保证电力工业的改革、运营和发展,必须制订相应的规范化的法律系统。他们还认为,电力工业生产过程的特殊性决定了某些行为的自然垄断性,是不可避免的。借鉴国外电力改革的经验,表明在电力工业部门取消自然垄断、实现自由竞争的前提条件是采用渐进改革模式,改革前做好充分的准备工作,以及在改革过程中保留国家的调控作用。在市场营销体制下,运行方式的调控要复杂得多,放松市场管制,可能使电价产生波动,居民是接受不了的,所以要特别慎重。美国加州的电力危机就是一个例子。此外,新西兰和挪威的改革也说明这个问题,新西兰政府允许自由竞争后,趸售市场电价波动,以致居民不能支付电费,最后国家不得不给出最高限价。几年前挪威能源比较富裕,在实行自由竞争后,系统的备用容量逐年下降,目前可能出现能源危机。对在改革中可能出现的问题,要先制订相应的法律制度,例如英国在改革之前,用了八年时间先立法。与此同时,与电力工业相伴随的燃料市场也要同步进行改革。要保证改革进程和国家的经济发展相适应。也就是说,要使电力市场竞争运作,必须要有完善的法律基础、充分的备用容量,必须同步完善燃料市场,允许自由入网,各电力公司之间保证足够的支付能力,各种市场运行机制必须有一个完善的运行系统,各种运行情报信息应是透明的,建设良好的市场基础,包括软硬件境。此外,吸引投资的机制也应进一步完善。5.俄罗斯政府通过电力改革基本方针草案2001年4月15日在由托穆斯基州州长(西伯利亚地区)克莱斯领导下的改革领导小组,向普京总统提交了报告。报告以13个电力改革方案为基础,具体内容包括:电力现状、对改革的多种提议、国际经验、改革目标和原则等。但是在改革大方向下,仍有一些不同意见。因此,除了向总统提交总报告之外,不同意见作为单独文件提交总统。俄罗斯政府5月19日通过了电力改革基本方针草案,确定了一个在国家控制下“平稳地”向建立有竞争的电力市场过渡的方案。这一方案的出发点是:必须保证国家利益,使统—的电力供应系统能够可靠运转。该方案有两个主要原则:(1)在电力改革进程中,政府保持对电力工业的控制;(2)政府保持对电力工业垄断部分(电网、中央调度和地区间调度)的影响。保持国家对所有的电网的控制十分重要,已私有化的地区电网将由国家按照市场价格赎回。俄罗斯政府认为继续让地区电力公司保留主要电网是不能接受的,所有的电网都将有联邦电网公司管理。在私有化进程中所犯下的错误将通过市场方法得到纠正。改革将分三个阶段进行;第一阶段,从2001年开始并持续到2004年,这一阶段任务是为建立市场做大量的准备工作,对电力企业进行重组,但所有的机构改革将发生在俄统一电力公司的内部,并且由政府控制。具体内容为:由统一电力公司直接控制的电厂将合并成5—7个发电子公司,由地区控制的电厂将合并成50—60个子公司。所有的输电网将统一由一个单一的联邦网络运行机构管理,地区和联邦调度部门将统一成一个单一的联邦调度单位。在第一阶段的最后,统一电力公司将被分成两个公司,一个将控制发电,另一个将控制电网和调度,同时俄统一电力公司将于2004年3月31日停止存在。第二阶段,从2004年起逐步放开电力市场,国家和现在的垄断企业统一电力公司退出电力生产和销售领域。电力市场开放后,电价将比现在高1倍多。整个电力改革预计8—10年完成。改革将打破地方主义和地区垄断性经营的趋势。目前的改革是由政府负责,而不是由统一电力公司负责,且消费者不承受电价急剧上升带来的负担。第一阶段1—2年所需资金按计划已经到位。改革将有助于恢复联合能源系统(UES)的领导地位,近年来它的部分功能已经瘫痪。改革电网的派出机构将增强国家电网的实力,并通过中央有效的扩张性管理和电网经营来实现这一目的。为了达到此目标,计划成立联合电网公司,由它来管理国有和UES的下属公司。四、俄罗斯电力工业改革带给我们的启示1.电力改革的艰巨性和复杂性从俄罗斯近十年的电力改革情况看,由于电力工业是事关国计民生的基础产业,并且供电供热又是公用服务事业,既具有涉及千家万户的开放性,又有其自然垄断性,还具有技术上产供销一次完成的特殊性,加之改革过程中法律制度的不健全,技术组织措施的不完善以及种种人为因素的左右,使得电力改革的艰巨性和复杂性大为增加。当我们今天看到俄罗斯电力改革几经艰难曲折,在有了许多经验教训的情况下出台的第四次改革方案,我们并不感到轻松。他们打算花八到十年的时间来完成市场化改革这—进程。给我们的启示是,电力市场化改革之路是很漫长的,在前进的过程中,不会一帆风顺。2.电力改革是庞大的系统工程电力工业改革涉及到社会各方面的利益调整,它是一项庞大的系统工程,需要国家从宏观上整体布局,总体部署,将电力工业改革纳入国家宏观经济发展战略总体规划,有计划、有步骤、渐进式地向前推进。从1992年至2000年,俄罗斯一直都在探索电力改革,改革方案几经出台,几经夭折,甚至造成社会恐慌.使政府为其付出了巨大的代价,这充分暴露出俄电力工业改革缺乏宏观性、整体性。致使普京总统于2001年1月7日命令成立电力改革领导小组,并成立总统顾问委员会,对电力工业改革方案进行充分论证,指出任何电力改革计划都应当“十分慎重和考虑周全”、“要借鉴国际经验和利用市场机制制订一个与整个国家发展紧密衔接的电力发展战略”。俄罗斯电力工业改革的经验和教训告诉我们:电力工业作为基础产业,其改革涉及到社会各方面的利益调整,是一项庞大的系统工程,需要国家从宏观上整体布局,总体部署,将电力工业改革纳入国家宏观经济发展战略总体规划,经过充分地研究论证,制定目标明确的计划,根据本国电力发展的特点选择适当的模式.有计划、有步骤、渐进式地向前推进。3.电力改革要体现政府的主导作用和实现政企职责的重组从俄罗斯的改革实践,我们可以发现电力企业的利益与国家的利益并非完全一致。作为一个企业,它有自己的企业目标和行为,作为政府改革不仅要维护企业的利益、更重要的是保护消费者的权益。因此,电力体制改革的目标必须从有利于国民经济持续稳定发展,促进电力工业面向市场,引入竞争,降低电价,改善服务质量为国民经济发展和人民生活水平提高做出更大贡献的方向发展。电力体制改革应当在政府的主导下,制定一个与整个国家发展紧密相关的电力发展战略。对于我们下一步电力市场化改革而言,我们认为在全面实施政企分开和网厂分开的同时,须重新界定政府职责和电力企业的职责。政府的职责将包括制定国家长期能源政策;制订电力行业发展规划;制订市场交易、竞争和监管规则,设计市场结构,培育市场的形成,提供市场信息,防止市场垄断和不公平竞争;加强市场监管等。电力企业的职责是依靠技术创新吸引外资,降低成本,提高效率,适应市场竞争,改善服务,确保安全发供电。我们认为,我们的电力企业目前虽然大多还是国有企业,但是随着加入WTO和经济全球化的形势不断发展,必将向产权多元化方向发展,电力改革的目标将会是使股东价值、服务质量和价格水平达到最优平衡,实现三方总价值的最优化。4.改革方案必须经过充分认证电力体制改革必须经过充分论证,不能脱离实际,要因时、因地、因网制宜,逐步向前推进。俄罗斯1992年开始推行的电力工业市场化改革,片面追求市场经济条件下的经营管理模式,对电力工业实行大规模的股份制改造,使俄罗斯统一电力公司通过资本纽带控制着100万千瓦以上的火电厂、30万千瓦以上的水电厂和所有电网的全部股份以及地区公用公司的49股份,同时还拥有研究院和调度机构的全部股份,客观上造成俄统一电力公司的垄断地位进一步得到巩固,其改革方案的合理性受到社会各方面的质疑,正如俄罗斯有关专家尖锐指出:“这种改革模式是打着‘打破垄断、引入竞争’的旗号,从政府管制下的行政垄断转变到无政府管制的经营垄断”。俄罗斯推行的这种狂风暴雨式的改革违背了电力工业的自身特点和俄罗斯当时经济和社会发展状况,结果造成发电、供热效率逐年下降,热价提高,电价上扬,人们怨声载道;地区公用公司的利益受损,资产减少。这告诫我们在推行电力工业市场化进程中,要顺应国情民意,把握好电力工业自身特点和现阶段国民经济发展态势,切不可贪大求全,脱离实际。当前,有专家强烈呼吁建立全国统一电力市场,实现最大限度的资源优化配置。无疑,这是正确的,也是我国电力市场的发展方向。但是,目前全国统一电力市场的基础(即区域电力市场)还很薄弱,而作为“省为实体”的产物省级电力市场,虽然在电力供需矛盾突出的时期发挥了重要作用,但随着电力工业的发展,其固有的弊端日益显现。因此,建立区域电力市场、实现区域内的资源优化配置已成为时代发展的需要,这种客观需要也在一定程度上决定着采取什么样的体制与之相适应,也在一定程度上决定着电力体制改革要因时、因地、因网制宜,逐步向前推进。5.电力市场化改革要防止国有资产流失在进行电力体制改革之初,要产权结构明晰化,责权利明确到位,防止国有资产流失,否则会重蹈俄罗斯的覆辙。俄罗斯1992年开始对电力工业实行股份制改造,实际上他们对国有电力企业的资产主要是通过平均分配来完成股份化的,而这些股份是赠与式的,未能引起价格和管理方式的变化,虽然这种非规范性的办法可以在短期内解决民间资金不足的问题,在时间上保证私有化进程的顺利进行,达到企业转轨的目的,但随之带来的弊端也十分明显:市场经济与平均、无偿分割国有资产是格格不入的;来自外部所有者、债权人和政府对企业的监督管理开始削弱;国有资产大量流失等等。我国电力工业即将进行的“厂网分开”,必然要对现有电力企业资产重组,重新界定产权结构,在这一点上我们应吸取俄罗斯的教训,要尽可能引进市场机制,采取强有力措施确保产权结构明晰、责权利到位,防止国有资产流失。6.改革方案不能采取一刀切,不能采用一种模式俄罗斯电网分欧洲部分、西伯利亚、远东三大部分,其中72的装机在欧洲部分,火电、核电主要在欧洲部分,西伯利亚一半是水电,但是电网薄弱,远东只占总装机的7左右,而且远东是独立电网。这三大区域的特点不同,所推行的方法也应不同,不能一刀切。这一点对我国也有启示,我国目前电网也有各自不同的特点,既有大区联网,也有独立省网,而且资源分布和地区间用电负荷不均衡,西部水电资源、中北部煤炭资源丰富,沿海地区经济发达,中西部地区经济欠发达,这些都决定了我们需要形成“西电东送、北电南调”的电力供求基本格局。因此,各国都要因地制宜地制订本国的改革方案。同时,建立合理的投资机制,是建立健康稳定的电力市场,优化资源配置的有效途径。7.要建立合理投资机制,加强输电网建设,解决输电“瓶颈”建立合理的投资机制,是建立健康稳定的电力市场,优化资源配置的有效途径。俄罗斯统一电力公司目前尚未利用的富余发电能力约为3000万千瓦,每年电量出口潜力为1000—1500亿千瓦时,现在即可出口800万千瓦的发电能力。但是由于基础电网建设较落后,区域间的电网联系较为薄弱,如乌拉尔地区与西伯利亚之间的电网,只有一条500千伏输电线相联。由于这种制约,使得俄罗斯欧洲区域富裕电力不能发挥效益,造成电力资源的巨大浪费。造成这种局面的原因是多方面的,其中很重要的一条就是缺乏合理的投资机制。俄罗斯近期的改革方案,就充分认识到电网建设的重要性。改革电网的派出机构将通过中央有效的扩张管理和电网经营来实现增强国家电网实力的目的。从我国电网经营和电网所有的关系看,在今后相当长的时间内,输配电网建设的滞后将成为电力工业发展的“瓶颈”。因此,随着“政企分开、厂网分开”的实施,电网仅靠电网公司自身投资是远远不够的,应建立有效的电网投资机制,解决我国输配电网建设滞后的问题。除此之外,目前我国的电网没有独立价格,这也是制约电网公司利用资本市场,实现快速发展的重要因素,应加强电网输电价格的研究,尽快出台有关输电价格计算原则,以提高电网保值增值、自我发展能力。8.积极推行电价改革,形成健全、合理的电价形成机制电力市场化改革的核心是使市场价格信号能够引导市场交易行为,一个好的电价形成机制,不仅能够使电力部门提高效率,使用户受益,而且使企业有一定的利润空间,以不断吸引投资,促进电力工业良性循环。俄罗斯推行的电力工业改革,造成电价剧烈波动,而且电价水平呈上升趋势,与改革初衷相背离,这充分暴露出其电价形成机制存在缺陷。当前,电价改革正成为我国整个电力体制改革的一个核心问题。从电价改革本身来看,总的要求是按照市场经济体制和实现两个根本性转变的要求,以健全电价形成机制为核心,优化电价结构,规范电价监管,促进电力工业持续、快速、健康地发展。电价改革的当务之急应该是:按照竞争与监管相结合的原则,健全合理的电价形成机制。在厂网分开的基础上,确立上网、输配、销售各环节的独立的电价形式;合理的电价形成机制,既能有利于引入竞争机制,促进电力工业健康发展,又能在电价机制上实现激励机制与约束机制的有效统一,充分发挥电价的杠杆作用,在抓住完善上网电价、确立输配电价、规范销售电价及健全和完善电价监管体制上下功夫。同时,要积极营造民主管理的环境,建立沟通政府、经营者、消费者的对话渠道,提高电价监管的透明度。通过以上几个方面的完善和改革,真正形成与电力工业改革和发展新形势、新体制相适应的,符合社会主义市场经济定价原则的,能够促进电力工业走上健康发展轨道的电价形成机制。9.电力工业改革方案的实施需要法律做保障俄罗斯电力改革的经验教训进一步表明:电力改革,法律护航。法制建设是市场经济发展的内在要求,是依法治国方略的具体实践,用法律引导、规范、促进和保障电力工业市场化改革的顺利实施也是顺应社会发展的必然选择。(1)规范市场行为的需要电力市场的交易行为、电力交易合同、发电市场的运营监管,维护市场公平竞争,保护消费者权益,反对不正当竞争和垄断等等,都需要健全的电力市场交易法规加以规范;(2)规范政府行为的需要我国的电力改革,一直是靠各级政府的许多机构发布行政命令来实施管制,电力部门要服从近500个法律和法规,各部门在制订这些法律法规时缺少协调,对法规的解释多来自官员的各种讲话,缺乏量化的规定,执行起来经常要出现一些问题或争议。应根据形势发展的要求,及时制订、修改有关法律法规,以立法的形式明确政府宏观调控的权限,杜绝政府直接插手企业的行为。行业协会对电力企业将不再拥有行政隶属关系,只是通过行业标准的形式指导企业的管理。10.在市场化改革过程中,处理好竞争与发展的关系推行电力工业市场化改革的前提条件之一是电力供应处于买方市场,市场化改革的目的之一是提高效率、降低电价。俄罗斯在实行市场化改革以来,发电效率逐年下降,电价不断上扬。造成这种局面不能归咎于市场化改革本身,而是由于俄罗斯在电力工业股份制改造过程中,违背市场经济规律,使原电力企业许多痼疾依然保留,资产使用效率得不到提高,使其生存和发展能力受到制约。随着我国电力工业市场化改革的进一步深入,“厂网分开”势在必行,必然要进行资产重组,甚至进行股份制改造,这要求我们要正确处理好竞争与发展的关系。竞争是手段,发展既是基础又是目的。现阶段电力市场虽然处于买方市场,但它是一种低水平的饱和,其平衡能力是很脆弱的,全国已有多处出现拉闸限电的现象,要引起我们的足够重视,切不可仅打破垄断、引入竞争,而忽视其发展。否则,随着供需平衡的破坏,电力供应进入卖方市场,其竞争的基础就不复存在,“打破垄断,引入竞争”就会变成空中楼阁。总之,俄罗斯在推行电力工业市场化改革进程中所取得的经验教训给我们的启示是多方面的,在此只就俄罗斯与我国国情、民情相似的地方进行比较,并从中发现对我们有借鉴的东西加以简要说明,至于在电力市场化改革过程中所必须解决的共性的东西,如:市场监管、宏观调控、电价机制、投资机制等,就不一一加以阐述。另外,我们还将适时跟踪了解俄罗斯电力工业改革进程,为各级领导提供信息决策服务。

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